Intelligence and Security 
Committee of Parliament 
HC 632 

Intelligence and Security 
Committee of Parliament 
Presented to Parliament pursuant to section 3  
of the Justice and Security Act 2013 
Ordered by the House of Commons to be printed on 
21 July 2020 
HC 632 

© Intelligence and Security Committee of Parliament copyright 2020 
The material must be acknowledged as Intelligence and Security Committee of 
Parliament copyright and the document title specified. Where third party material has 
been identified, permission from the respective copyright holder must be sought. 
This publication is licensed under the terms of the Open Government Licence v3.0 except 
where otherwise stated. To view this licence, visit 
Any enquiries regarding this publication should be sent to us via our webform at 
This publication is also available on our website at: 
ISBN 978-1-5286-1686-7 
CCS1019402408  07/20 
Printed on paper containing 75% recycled fibre content minimum 
Printed in the UK by the APS Group on behalf of the Controller of Her Majesty’s 
Stationery Office 

The Rt Hon. Dr Julian Lewis MP (Chair) 
The Rt Hon. Chris Grayling MP 
The Rt Hon. Kevan Jones MP 
The Rt Hon. Sir John Hayes CBE MP 
Mark Pritchard MP 
Stewart Hosie MP 
The Rt Hon. Theresa Villiers MP 
Dame Diana Johnson DBE MP 
The Rt Hon. Admiral Lord West of Spithead 
This Report is the result of an Inquiry conducted by the previous Committee, which sat from 
November 2017 to November 2019: 
The Rt Hon. Dominic Grieve QC MP (Chair) 
The Rt Hon. Richard Benyon MP 
The Rt Hon. the Lord Janvrin GCB GCVO 
The Rt Hon. Caroline Flint MP 
The Rt Hon. Kevan Jones MP 
The Rt Hon. David Hanson MP 
The Most Hon. the Marquess of Lothian PC 
Stewart Hosie MP 
The Rt Hon. Keith Simpson MP 
The Intelligence and Security Committee of Parliament (ISC) is a statutory committee of Parliament 
that has responsibility for oversight of the UK Intelligence Community. The Committee was 
originally established by the Intelligence Services Act 1994 and was reformed, and its powers 
reinforced, by the Justice and Security Act 2013. 
The Committee oversees the intelligence and security activities of the UK Intelligence Community, 
including the policies, expenditure, administration and operations of MI5 (the Security Service), 
MI6 (the Secret Intelligence Service or SIS) and GCHQ (the Government Communications 
Headquarters)* and the work of the Joint Intelligence Organisation (JIO) and the National Security 
Secretariat (NSS) in the Cabinet Office; Defence Intelligence (DI) in the Ministry of Defence; and 
the Office for Security and Counter-Terrorism (OSCT) in the Home Office. 
The Committee consists of nine Members drawn from both Houses of Parliament. Members are 
appointed by the Houses of Parliament, having been nominated by the Prime Minister in consultation 
with the Leader of the Opposition. The Chair of the Committee is elected by its Members. 
The Members of the Committee are subject to section 1(1)(b) of the Official Secrets Act 1989 and 
are routinely given access to highly classified material in carrying out their duties. The Committee 
sets its own agenda and work programme, taking evidence from Government Ministers, the Heads 
of the intelligence and security Agencies, senior officials, experts and academics as required. Its 
Inquiries tend to concentrate on current events and issues of concern, and therefore focus on 
operational and policy matters, while its annual reports address administration and finance. 
The reports can contain highly classified material, which would damage the operational capabilities 
of the intelligence Agencies if it were published. There is therefore a well-established and lengthy 

process to prepare the Committee’s reports ready for publication. The Report is checked to ensure 
that it is factually correct (i.e. that the facts and figures are up to date in what can be a fast-changing 
environment). The Intelligence Community may then, on behalf of the Prime Minister, request 
redaction of material in the report if they consider that its publication would damage their work, for 
example by revealing their targets, methods, sources or operational capabilities. The Committee 
requires the Intelligence Community to demonstrate clearly how publication of the material in 
question would be damaging since the Committee aims to ensure that only the minimum of text is 
redacted from a report. Where the Committee rejects a request for material to be redacted, if the 
organisation considers that the material would cause serious damage to national security if 
published, then the Head of that organisation must appear before the Committee to argue the case. 
Once these stages have been completed the report is sent to the Prime Minister to consider. Under 
the Justice and Security Act 2013 the Committee can only lay its reports before Parliament once the 
Prime Minister has confirmed that there is no material in them which would prejudice the discharge 
of the functions of the Agencies or – where the Prime Minister considers that there is such material 
in the report – once the Prime Minister has consulted the Committee and they have then excluded 
the relevant material from the report. 
The Committee believes that it is important that Parliament and the public should be able to see 
where information had to be redacted: redactions are clearly indicated in the report by ***. This 
means that the published report is the same as the classified version sent to the Prime Minister (albeit 
with redactions). 
* The Committee oversees operations subject to the criteria set out in section 2 of the Justice and Security 
Act 2013. 

INTRODUCTION .............................................................................................................. 1 
What does Russia want? .....................................................................................................1 
Why the UK? ......................................................................................................................1 
The Report...........................................................................................................................2 
The Threat 
CYBER ................................................................................................................................ 5 
A sophisticated player.........................................................................................................5 
Leading the response...........................................................................................................6 
Attribution: a new approach................................................................................................6 
HMG as a player: Offensive Cyber.....................................................................................7 
International actions............................................................................................................7 
DISINFORMATION AND INFLUENCE ....................................................................... 9 
A ‘hot potato’ ....................................................................................................................10 
The Defending Democracy programme.............................................................................12 
Political advertising on social media................................................................................ 12 
Case study: the EU referendum ........................................................................................12 
RUSSIAN EXPATRIATES ............................................................................................. 15 
Welcoming oligarchs with open arms...............................................................................15 
Trying to shut the stable door ...........................................................................................16 
Russians at risk..................................................................................................................17 
The Response 
ALLOCATION OF EFFORT......................................................................................... 19 
Coverage ...........................................................................................................................19 
Did HMG take its eye off the ball?...................................................................................21 
Future resourcing ..............................................................................................................23 
STRATEGY, CO-ORDINATION AND TASKING ..................................................... 25 
The cross-Whitehall Russia Strategy ................................................................................25 
Ministerial responsibility ..................................................................................................25 
The Fusion Doctrine and joint working ............................................................................26 
The intelligence contributions to the Russia Strategy.......................................................26 
Less talk, more action?......................................................................................................27 
Measuring performance ....................................................................................................27 
A HARD TARGET .......................................................................................................... 29 
A unique challenge............................................................................................................29 
Rising to the challenge......................................................................................................30 
LEGISLATION ................................................................................................................ 33 
Counter-espionage ............................................................................................................33 
Tackling crime ..................................................................................................................34 
Protecting democracy........................................................................................................36 

INTERNATIONAL PARTNERSHIPS.......................................................................... 37 
Working with others..........................................................................................................37 
Helping others to help us ..................................................................................................38 
The international response to Salisbury ............................................................................38 
Maintaining momentum....................................................................................................39 
Is Russia seeking alliances? ..............................................................................................39 
ENGAGEMENT WITH RUSSIA................................................................................... 41 
Russian disengagement .....................................................................................................41 
The purpose of communication.........................................................................................41 
Sending the right message.................................................................................................41 
WITNESSES..................................................................................................................... 43 
ANNEX.............................................................................................................................. 45 
CLASSIFIED ORAL AND WRITTEN EVIDENCE ................................................... 47 

The dissolution of the USSR was a time of hope in the West. In the 1990s and early 
2000s, Western thinking was, if not to integrate Russia fully, at least to ensure that it became 
a partner. By the mid-2000s, it was clear that this had not been successful. The murder of 
Alexander Litvinenko in 2006 demonstrated that Russia under President Putin had moved 
from potential partner to established threat. Since then, there have been a number of attempts 
to repair relations between Western countries and Russia (for example, the US ‘Russian 
reset’ in 2009, and the Prime Minister’s visit to Moscow in 2011 in which he expressed a 
desire to rebuild the relationship), but the events of recent years show that none has had any 
impact on Russian intent, and therefore on the security threat that Russia poses. 
Russia is simultaneously both very strong and very weak. The strengths which 
Russia retains are largely its inheritances from the USSR and its status as a victor of the 
Second World War: nuclear weapons, a space presence and a permanent seat on the UN 
Security Council. By contrast, it has a small population compared with the West; a lack of 
both reliable partners and cultural influence outside the countries of the former USSR; a 
lack of strong public and democratic institutions, including the rule of law; and, of course, 
a weak economy. 
Despite its economic weakness, it nonetheless heavily resources its intelligence 
services  and armed forces, which are disproportionately large and powerful. Moreover, 
Russia is adept at using its apparent weaknesses to its advantage: for example, its poor 
national brand and lack of long-term global friends appear to feed its enormous risk appetite 
– perhaps on the basis that it thinks it has nothing to lose; its lack of democracy and rule of 
law allows its intelligence agencies to act quickly, without constraint or consideration; and 
its lack of strong independent public bodies and the fusion of government and business 
allow it to leverage all its intelligence, military and economic power at the same time to 
pose an all-encompassing security threat. 
What does Russia want? 
The security threat posed by Russia is difficult for the West to manage as, in our 
view  and that of many others, it appears fundamentally nihilistic. Russia seems to see 
foreign policy as a zero-sum game: any actions it can take which damage the West are 
fundamentally good for Russia. It is also seemingly fed by paranoia, believing that Western 
institutions such as NATO and the EU have a far more aggressive posture towards it than 
they do in reality. There is also a sense that Russia believes that an undemocratic ‘might is 
right’ world order plays to its strengths, which leads it to seek to undermine the Rules Based 
International Order – whilst nonetheless benefitting from its membership of international 
political and economic institutions. 
Russia’s substantive aims, however, are relatively limited: it wishes to be seen as a 
resurgent ‘great power’ – in particular, dominating the countries of the former USSR – and 
to ensure that the privileged position of its leadership clique is not damaged.  
Why the UK? 
It appears that Russia considers the UK one of its top Western intelligence targets: 
while we may not experience the level and type of threat that countries on Russia’s borders 
suffer, witnesses have suggested that we would sit just behind the US and NATO in any 

priority list. This is likely to be related to the UK’s close relationship with the US, and the 
fact that the UK is seen as central to the Western anti-Russian lobby.
This perception will have been reinforced by the UK’s firm stance recently in 
response to Russian aggression: following the UK-led international response to the 
Salisbury attack –  which saw an unprecedented 153 Russian intelligence officers and 
diplomats expelled from 29 countries and NATO – it appears to the Committee that Putin 
considers the UK to be a key diplomatic adversary. The threat to the UK – and any changes 
to this following the actions taken in response to the Salisbury attack – is described in this 
Report, together with the action that the UK Intelligence Community is taking to counter 
those threats.
The Report 
This has been a major Inquiry, spanning a number of evidence sessions with a broad 
range of witnesses over the course of eight months, in addition to a substantial volume of 
written evidence. We are grateful to those outside the Intelligence Community  –  in 
particular Anne Applebaum, William Browder, Christopher Donnelly, Edward Lucas and 
Christopher Steele –  for volunteering their very substantial expertise on Russia, which 
provided us with an invaluable foundation for the classified evidence sessions. 
We also express our particular gratitude to the late Sir Charles Farr, who was Chair 
of the Joint Intelligence Committee for much of the duration of our Inquiry. The evidence 
he provided directly and his wider assistance in the progression of our Inquiry were both 
very helpful. We wish to take this opportunity to pay tribute more broadly to his lifetime of 
exceptional service to the Intelligence Community. 
10.  The matters covered by our Inquiry are highly sensitive. We have been told, 
repeatedly, that the Russian Intelligence Services will analyse whatever we put in the public 
domain and therefore, on this subject more than any other, the potential to damage the 
capabilities of the intelligence and security Agencies and Defence Intelligence was both real 
and significant. It was clear,  therefore,  that any Report would have to be subjected to 
extensive redaction, and risked becoming unreadable. In order to be able to publish a Report 
at all, we have accordingly decided to produce a shorter Report than usual, which takes the 
form of a summary of the most important points we have noted during the Inquiry, at a high 
level, without revealing underlying detail. We have supplemented this with a substantial 
Annex, which provides both greater detail on the points we have raised and further rationale 
for the judgements we have reached. This Annex is not published at this time, in view of 
the current Russian threat. 
11.  The Report covers aspects of the Russian threat to the UK (Cyber; Disinformation 
and Influence; and Russian Expatriates) followed by an examination of how the UK 
Government  –  in particular the Agencies and Defence Intelligence –  has responded 
(Allocation of Effort; Strategy, Co-ordination and Tasking; A Hard Target; Legislation; 
International Partnerships; and Engagement with Russia). 
1 There is, of course, also a long history of hostile engagement between the Russian – and previously Soviet – 
intelligence services and their UK counterparts. 
2 Throughout this report the term ‘Intelligence Community’ is used to refer to the seven organisations that the 
Committee oversees: the intelligence and security Agencies (MI5, SIS and GCHQ); Defence Intelligence in 
the Ministry of Defence; the Office for Security and Counter-Terrorism (OSCT) in the Home Office; and the 
National Security Secretariat (NSS) and Joint Intelligence Organisation (JIO) in the Cabinet Office. 

12.  As a result of our scrutiny, we have reached conclusions as to what is working well, 
where there is a need for more, or different, effort, or where a strategy may need updating, 
and we have commissioned a number of actions. These are embedded throughout the 
Report. We note here, however,  that there have been a number of cross-cutting themes 
which have emerged during the course of our work: 
•  Most surprising,  perhaps,  was the extent to which much of the work of the 
Intelligence Community is focused on ***. We had, at the outset of our Inquiry, 
believed they would be taking a rather broader  view, given that it is clearly 
acknowledged that the Russians use a whole-of-state approach. 
•  This focus has led us to question who is responsible for broader work against the 
Russian threat and whether those organisations are sufficiently empowered to tackle 
a hostile state threat such as Russia. In some instances,  we have therefore 
recommended a shift in responsibilities. In other cases, we have recommended a 
simplification: there are a number of unnecessarily complicated wiring diagrams that 
do not provide the clear lines of accountability that are needed. 
•  The clearest requirement for immediate action is for new legislation: the Intelligence 
Community must be given the tools it needs and be put in the best possible position 
if it is to tackle this very capable adversary, and this means a new statutory 
framework to tackle espionage, the illicit financial dealings of the Russian elite and 
the ‘enablers’ who support this activity. 
•  More broadly, the way forward lies with taking action with our allies; a continuing 
international consensus is needed against Russian aggressive action. The West is 
strongest when it acts collectively and that is the way in which we can best attach a 
cost to Putin’s actions. The UK has shown it can shape the international response, 
as it did in response to the Salisbury attacks. It must now seek to build on this effort 
to ensure that momentum is not lost. 

A sophisticated player 
13.  GCHQ assesses that Russia is a highly capable cyber actor with a proven capability 
to carry out operations which can deliver a range of impacts across any sector: 
•  Since 2014, Russia has carried out malicious cyber activity in order to assert itself 
aggressively in a number of spheres, including attempting to influence the 
democratic elections of other countries – for example, it has been widely reported 
that the Russians were behind the cyber-enabled ‘hack and leak’ operation to 
compromise the accounts of members of the French political party En Marche! in 
the run-up to the 2017 French elections.
•  Russia has also undertaken cyber pre-positioningactivity on other nations’ Critical 
National Infrastructure (CNI).5  The National Cyber Security Centre (NCSC) has 
advised that there is *** Russian cyber intrusion into the UK’s CNI – particularly 
marked in the *** sectors. 
•  GCHQ has  also advised that Russian GRU6  actors have orchestrated phishing
attempts against Government departments –  to take one example,  there were 
attempts against ***,8  the  Foreign and Commonwealth Office (FCO) and  the 
Defence Science and Technology Laboratory (DSTL) during the early stages of the 
investigation into the Salisbury attacks.
14.  Russia has sought to employ organised crime groups to supplement its cyber skills: 
SIS has observed that “this comes to the very muddy nexus between business and corruption 
and state power in Russia”.10 GCHQ told the Committee that there is “a quite considerable 
balance of intelligence now which shows the links between serious and organised crime 
groups and Russian state activity” and that “we’ve seen more evidence of *** serious and 
organised crime ***  being connected at high levels of Russian state and Russian 
intelligence”, in what it described as a “symbiotic relationship”.11 
15.  Russia’s cyber capability, when combined with its  willingness to deploy it in a 
malicious capacity, is a matter of grave concern, and poses an immediate and urgent threat 
to our national security. 
3  ‘Hack and leak’ refers to the obtaining of private information by hacking, and making it public. 
4  Pre-positioning in the context of cyber activity is the process of exploring and securing an entry point in a 
network that now, or in the future, could be used to disruptive effect. It is not always immediately apparent 
whether the intrusion is for espionage purposes or pre-positioning. 
5  Critical National Infrastructure (CNI) comprises the facilities, systems, sites, information, people, networks 
and processes necessary for a country to function and upon which daily life depends. In the UK, there are 13 
CNI sectors: Chemicals, Civil Nuclear, Communications, Defence, Emergency Services, Energy, Finance, 
Food, Government, Health, Space, Transport and Water. 
6  The GRU is the Main Intelligence Directorate of the General Staff of the Russian Armed Forces. 
7  Phishing – the fraudulent practice of sending emails purporting to be from reputable organisations in order 
to reveal personal information, such as passwords and credit card numbers. 
8  *** 
9  GCHQ, Quarterly Report to the ISC, July–September 2018. 
10  Oral evidence – SIS, *** February 2019. 
11  Oral evidence – GCHQ, *** February 2019. 

Leading the response 
16.  The NCSC – part of GCHQ – leads on protecting the UK from cyber attack and, as 
the authority on the UK’s cyber security environment, sharing knowledge and addressing 
systemic vulnerabilities. It is the Government’s interface with industry on cyber security 
and leads on incident response (for example, in the event of a cyber attack on the UK’s 
17.  However, it is clear that cyber is a crowded domain – or a “complex landscape12 
There are a number of agencies and organisations across the Intelligence Community which 
have a role in countering the Russian cyber threat, and it was not immediately apparent how 
these various agencies and organisations are co-ordinated  and indeed complement each 
other. The next iteration of the National Cyber Security Strategy must address this need for 
greater cohesion.  
18.  Accountability is an issue in particular –  whilst the Foreign Secretary has 
responsibility for the NCSC, which is responsible for incident response, the Home Secretary 
leads on the response to major cyber incidents. Indeed, there are a number of other Ministers 
with some form of responsibility for cyber – the Defence Secretary has overall responsibility 
for Offensive Cyber as a ‘warfighting tool’  and for the National Offensive Cyber 
Programme, while the Secretary of State for the Department for Digital, Culture, Media and 
Sport (DCMS) leads on digital matters, with the Chancellor of the Duchy of Lancaster being 
responsible for the National Cyber Security Strategy and the National Cyber Security 
Programme. It makes for an unnecessarily complicated wiring diagram of responsibilities; 
this should be kept under review by the National Security Council (NSC).  
Attribution: a new approach 
19.  What is clear about the Government’s response is that it has now begun to take a 
more assertive approach. Cyber attribution is the process of identifying and then laying 
blame on the perpetrator of a cyber attack. The UK has historically been reticent in 
attributing cyber attacks – as recently as 2010, this Committee was asked to redact mention 
of Russia as a perpetrator of cyber attacks, on diplomatic grounds.13 
20.  This new approach was indicated first by the response to the November 2017 
WannaCry attack (with a statement by Foreign Office Minister Lord Ahmad condemning 
the attack) and the subsequent response to the February 2018 NotPetya attack, then more 
recently when the Foreign Secretary took the step,  on  3  October 2018,  of announcing 
publicly that the UK and its allies had identified a campaign by the GRU of indiscriminate 
and reckless cyber attacks targeting public institutions, businesses, media and sport14  – 
including attribution of the attempted hacking of the Organisation for the Prohibition of 
Chemical Weapons (OPCW) in the Hague.15 This must be the right approach; there has to 
now be a cost attached to such activity. When attacks can be traced back – and we accept 
12  Oral evidence – NSS, *** February 2019. 
13  The Committee did not accept this request, and published the information. 
14  NCSC, Reckless campaign of cyber attacks by Russian military intelligence service exposed, 3 October 
15  A joint statement was made by the Prime Minister, the Rt Hon. Theresa May MP, and the Prime Minister 
of the Netherlands, Mr Mark Rutte, on 4 October 2018. 

that this is in itself resource-intensive – the Government must always consider ‘naming and 
HMG as a player: Offensive Cyber 
21.  Nonetheless, this is an era of hybrid warfare and an Offensive Cyber capability is 
now essential. The Government announced its intention to develop  an Offensive Cyber 
capability in September 2013, and in 2014 the National Offensive Cyber Programme 
(NOCP) – a partnership between the Ministry of Defence and GCHQ – was established.16 
22.  The UK continues  to develop its Offensive Cyber capability. The Ministry of 
Defence and GCHQ have described it as a “genuinely joint endeavour”.17 This has led us to 
question whether there are clear lines of accountability. The Committee was assured by the 
Chief of Defence Intelligence that: 
By executing a joint mission, we [the Ministry of Defence and GCHQ] can move 
seamlessly between one set of authorisations and another, making sure we’re acting 
appropriately, but those that are managing the capability are able to make that switch 
and run those operations effectively.18 
We expect to be kept updated on how the dual authorisation process is working as the 
capability itself continues to develop. 
23.  GCHQ and the Ministry of Defence have in recent years adopted a more open posture 
on Offensive Cyber,19 for example with public references to the successful prosecution of a 
major Offensive Cyber campaign against Daesh. The issue of Offensive Cyber is addressed 
in more detail in the classified Annex to this Report. 
24.  *** – GCHQ acknowledged that *** it would have to broaden its recruitment base, 
with a shift towards recruiting on aptitude rather than on pre-existing skills.  It was also 
interesting to hear that Defence Intelligence is taking steps to develop and retain these skills 
through revision of the military  resourcing  model, which will mean military personnel 
remaining in cyber roles for longer than the current one to two years. The Committee 
supports the lengthening of posts as a general principle across the board, not just in Defence 
Intelligence and not just in cyber. Corporate knowledge and experience are continually lost 
across Government with such short rotations, and there is a question as to how long an 
individual needs in a post in order to start contributing or whether they move on just as they 
are up to speed. We commend Defence Intelligence for being the first to recognise this 
problem and take action. 
International actions 
25.  Whilst the UK must have its own defensive and offensive capabilities, it must also 
be prepared to lead international action. In terms of attribution, it is apparent that not 
everyone is keen to adopt this new approach and to ‘call out’ Russia on malicious cyber 
activity. The Government must now leverage its diplomatic relationships to develop a 
16 The announcement by then Defence Secretary Philip Hammond also included the launch of a Cyber Reserve 
17  Oral evidence – GCHQ, *** February 2019. 
18  Oral evidence – Defence Intelligence, *** February 2019. 
19  The Director of GCHQ referenced the cyber campaign against Daesh in a speech at CyberUK on 21 April 

common international approach when it comes to the attribution of malicious cyber activity 
by Russia and others.  
There is also a need for a common international approach in relation to Offensive 
Cyber. It is clear there is now a pressing requirement for the introduction of a doctrine, or 
set of protocols, to ensure that there is a common approach to Offensive Cyber. While the 
UN has agreed that international law, and in particular the UN Charter,  applies in 
cyberspace, there is still a need for a greater global understanding of how this should work 
in practice. The Committee made this recommendation over two years ago in its Annual 
Report 2016–2017.20 It is imperative that there are now tangible developments in this area 
in light of the increasing threat from Russia (and others, including China, Iran and the 
Democratic People’s Republic of Korea). Achieving a consensus on this common approach 
will be a challenging process, but as a leading proponent of the Rules Based International 
Order it is essential that the UK helps to promote and shape Rules of Engagement, working 
with our allies.21 
20  Intelligence and Security Committee of Parliament Annual Report 2016–2017, HC 655. 
21  The UK’s position on applying international law to cyberspace was set out in a speech,  Cyber and 
International Law in the 21st century, delivered by the Attorney General, the Rt Hon. Jeremy Wright QC MP, 
at Chatham House on 23 May 2018. 

27.  The spreading of disinformation (by which we mean the promotion of intentionally 
false, distorting or distracting narratives) and the running of ‘influence campaigns’ are 
separate but interlinked subjects. An influence campaign in relation to an election, for 
example, may use the spreading of disinformation, but may also encompass other tactics 
such as illicit funding, disruption of electoral mechanics or direct attacks on one of the 
campaigns (such as ‘hack and leak’). Equally, the spreading of disinformation is not 
necessarily aimed at influencing any individual outcome;  it can simply have broad 
objectives around creating an atmosphere of distrust or otherwise fracturing society.22 
28.  Russia’s promotion of disinformation and its attempts at broader political influence 
overseas have been widely reported.23 Examples include: 
•  use of state-owned  traditional media: open source studies have shown serious 
distortions in the coverage provided by Russian state-owned international 
broadcasters such as RT and Sputnik;24 
•  ‘bots’ and ‘trolls’: open source studies have identified significant activity on social 
•  ‘hack and leak’: the US has publicly avowed that Russia conducted ‘hack and leak’ 
operations in relation to its presidential election in 2016, and it has been widely 
alleged that Russia was responsible for a similar attack on the French presidential 
election in 2017; and 
•  ‘real life’ political interference: it has been widely reported that Kremlin-linked 
entities have made ‘soft loans’ to the (then) Front National in France, seemingly 
at least in part as a reward for the party having supported Russia’s annexation of 
Crimea,25 and the GRU sponsored a failed coup in Montenegro in October 201626 
– an astonishingly bold move in a country just a few months from its accession to 
29.  Russia may spread disinformation or seek to influence political events for a wide 
range of purposes, but all in support of its underlying foreign policy objectives: 
•  direct support of a pro-Russian narrative in relation to particular events (whilst 
some of the outright falsehoods which are put forward may not be widely believed, 
22  Promoting disinformation does not usually lead to any criminal or civil liability under UK law, but an 
influence campaign which interferes in a democratic process could (this is considered further in the Legislation 
section of this Report). 
23 We note that Russia’s disinformation efforts against the West are dwarfed by those which the Russian state 
conducts against its own population. 
24  A survey of some such studies can be found in the Digital, Culture, Media and Sport Select Committee’s 
report  Disinformation and ‘Fake News’, HC 1791, 18 February 2019. In the case of RT, Edward Lucas 
informed the Committee that the direct “impact of RT … is tiny …  Any one time … there is an average of 
1,300 people in this country watching RT … the real point of RT is it is a way of gaining legitimacy in elite 
circles and not least saying to MPs and Peers ‘Here is [say] £2,000 in cash if you appear on our programme’” 
and Christopher Donnelly explained that “in the UK its main impact … is through social media output.  It gets 
out its message on any serious activity that happens [on social media] within 20 minutes ...” (oral evidence – 
12 July 2018). 
25  *** 
26 Written evidence – HMG, 29 June 2018. 

they may still succeed in casting doubt on the true account of events: “When people 
start to say ‘You don’t know what to believe’ or ‘They’re all as bad as each other’, 
the disinformers are winning27); 
•  direct support of Russia’s preferred outcome in relation to an overseas election or 
political issue; and 
•  general poisoning of the political narrative in the West by fomenting political 
extremism and ‘wedge issues’,28  and by the ‘astroturfing’29  of Western public 
opinion; and general discrediting of the West.30 
30.  In terms of the direct threat to elections, we have been informed that the mechanics 
of the UK’s voting system are deemed largely sound: the use of a highly dispersed paper-
based voting and counting system makes any significant interference difficult, and we 
understand that GCHQ has undertaken a great deal of work to help ensure that the online 
voter registration system is safe.31  Nonetheless, GCHQ informed us that “***”,32  and the 
Deputy National Security Adviser noted that “there is a lot of work going on [in relation to 
electoral mechanics] to map the end-to-end processes … *** and to make sure where we 
can we are mitigating the risks there”.33  This was reflected in the Joint Intelligence 
Committee  (JIC)  judgement in May 2017 that “the UK paper-based voting process is 
protected from cyber operations but ***”.34 ***. The Committee will expect an update on 
this in six months. 
A ‘hot potato’ 
31.  The UK is clearly a target for Russia’s disinformation campaigns and political 
influence operations35 and must therefore equip itself to counter such efforts. The Agencies 
have emphasised that they see their role in this as providing secret intelligence36 as context 
for other organisations, as part of a wider HMG response:37 they do not view themselves as 
27  The Integrity Initiative Guide to Countering Russian Disinformation,  2018 (the Integrity Initiative is a 
project run by the Institute for Statecraft, a UK-based think-tank and charity, aimed at countering Russian 
disinformation campaigns). 
28  ‘Wedge issues’ are highly divisive subjects which bifurcate a country’s population, often (but not always) 
into socially liberal and socially conservative camps, and which often to at least some degree transcend 
traditional political party boundaries. Examples of wedge issues include abortion and gun control in the US 
and Brexit in the UK. 
29 ‘Astroturfing’ is a propaganda technique whereby a viewpoint is falsely presented as belonging to a certain 
group. In this instance, employees of the Russian state and Russian-controlled bots may masquerade as 
ordinary British citizens on social media and give the UK’s politicians, journalists and other people who may 
have power and influence the impression – simply via the sheer quantity of posts – that the views espoused 
are genuinely those of a majority of their country’s public. 
30 Whilst the purpose of this sort of campaign is sometimes to directly damage Western positions, some of this 
effort is aimed at ensuring that the nature of Russia’s ruling elite is not exposed. In the words of Edward Lucas 
in his evidence to the Committee: “If you believe that the West is run by hypocritical, incompetent, greedy 
politicians, then it becomes much harder to take any kind of moral high ground about Russia which really is 
run by very, very bad people.” 
31  Oral evidence – GCHQ, *** December 2018; oral evidence – NSS, *** February 2019. 
32  Oral evidence – GCHQ, *** February 2019. 
33  Oral evidence – NSS, *** February 2019. 
34  JIC(17)053. 
35  We note that the formal HMG assessment categorises the UK as a “***” target for political influence 
36  In addition to providing secret intelligence, the Agencies may ***. 
37 We note that the Centre for the Protection of National Infrastructure (CPNI) and the National Cyber Security 
Centre (NCSC) also support the Government security architecture and play a role in protecting the mechanics 
of elections, including informing improvements to electoral management software and through protective 
security advice to political parties. 

holding primary responsibility for the active defence of the UK’s democratic processes from 
hostile foreign interference, and indeed during the course of our Inquiry appeared 
determined to distance themselves from any suggestion that they might have a prominent 
role in relation to the democratic process itself, noting the caution which had to be applied 
in relation to intrusive powers in the context of a democratic process. They informed us that 
the Department for Digital, Culture, Media and Sport (DCMS) holds primary responsibility 
for disinformation campaigns, and that the Electoral Commission has responsibility for the 
overall security of democratic processes. 
32.  However, DCMS told us that its function is largely confined to the broad HMG 
policy regarding the use of disinformation rather than an  assessment of, or operations 
against, hostile state campaigns. It has been surprisingly difficult to establish who has 
responsibility for what. Overall, the issue of defending the UK’s democratic processes and 
discourse has appeared to be something of a ‘hot potato’, with no one organisation 
recognising itself as having an overall lead. 
33.  Whilst we understand the nervousness around any suggestion that the intelligence 
and security Agencies might be involved in democratic processes – certainly a fear that is 
writ large in other countries – that cannot apply when it comes to the protection of those 
processes. And without seeking in any way to imply that DCMS is not capable, or that the 
Electoral Commission is not a staunch defender of democracy, it is a question of scale and 
access. DCMS is a small Whitehall policy department and the Electoral Commission is an 
arm’s length body; neither is in the central position required to tackle a major hostile state 
threat to our democracy. Protecting our democratic discourse and processes from hostile 
foreign interference is a central responsibility of Government, and should be a ministerial 
34.  In our opinion,  the operational role must sit primarily  with MI5, in line with its 
statutory responsibility for “the protection of national security and, in particular, its 
protection against threats from espionage, terrorism and sabotage, from the activities of 
agents of foreign powers and from actions intended to overthrow or undermine 
parliamentary democracy … ”.38 The policy role should sit with the Office for Security and 
Counter-Terrorism (OSCT) – primarily due to its ten years of experience in countering the 
terrorist threat and its position working closely with MI5 within the central Government 
machinery. This would also have the advantage that the relationship built with social media 
companies to encourage them to co-operate in dealing with terrorist use of social media 
could be brought to bear against the hostile state threat; indeed, it is not clear to us why the 
Government is not already doing this.  
35.  With that said, we note that – as with so many other issues currently – it is the social 
media companies which hold the key and yet are failing to play their part; DCMS informed 
us that ***.39 The Government must now seek to establish a protocol with the social media 
companies to ensure that they take covert hostile state use of their platforms seriously, and 
have clear timescales within which they commit to removing such material. Government 
should ‘name and shame’ those which fail to act. Such a protocol could, usefully, be 
expanded to encompass the other areas in which action is required from the social media 
companies, since this issue is not unique to Hostile State Activity. This matter is, in our 
38  Section 1(2), Security Service Act 1989; MI5 has informed us that it currently has a role to (i) “investigate 
leads to any of this sort of clandestine activity by foreign states”; (ii) “translate [the] intelligence picture into 
protective advice to defend our systems”; and (iii) “provide assessed intelligence reporting into the policy 
system to assist in policy formulation” (oral evidence – MI5, *** December 2018). 
39 Written evidence – DCMS, 13 February 2019. 

view, urgent and we expect the Government to report on progress in this area as soon as 
The Defending Democracy programme 
36.  The problems identified above regarding roles and responsibilities may be addressed 
by the Government’s Defending Democracy programme, which was publicly announced in 
July 2019. We have been told that this will co-ordinate the Government’s work on protecting 
democratic discourse and processes from interference under the leadership of the Cabinet 
Office, with the Chancellor of the Duchy of Lancaster40 and the Deputy National Security 
Adviser holding overall responsibility at ministerial and official level respectively. 
37.  The aim is sound, but the response proposed is still rather fragmented (with at least 
ten separate teams within Government involved, as well as the Electoral Commission and 
Information Commissioner’s Office). In addition, it seems to have been afforded a rather 
low priority: it was signed off by the National Security Council only in February 2019, 
almost three years after the EU referendum campaign and the US presidential election which 
brought these issues to the fore. In the Committee’s view,  a foreign power seeking to 
interfere in our democratic processes – whether it is successful or not – cannot be taken 
lightly; our democracy is intrinsic to our country’s success and well-being and any threat to 
it must be treated as a serious national security issue by those tasked with defending us. 
Political advertising on social media 
38.  The regulation of political advertising falls outside this Committee’s remit. We 
agree, however, with the DCMS Select Committee’s conclusion that the regulatory 
framework needs urgent review if it is to be fit for purpose in the age of widespread social 
media. In particular, we note and affirm the Select Committee’s recommendation that all 
online political adverts should include an imprint stating who is paying for it.41 We would 
add to that a requirement for social media companies to co-operate with MI5 where it is 
suspected that a hostile foreign state may be covertly running a campaign. 
Case study: the EU referendum 
39.  There have been widespread public allegations that Russia sought to influence the 
2016 referendum on the UK’s membership of the EU. The impact of any such attempts 
would be difficult – if not impossible – to assess, and we have not sought to do so. However, 
it is important to establish whether a hostile state took deliberate action with the aim of 
influencing a UK democratic process, irrespective of whether it was successful or not. 
40.  Open source studies have pointed to the preponderance of pro-Brexit or anti-EU 
stories on RT and Sputnik, and the use of ‘bots’ and ‘trolls’, as evidence of Russian attempts 
to influence the process.42 We have sought to establish whether there is secret intelligence 
which supported or built on these studies. In response to our request for written evidence at 
the outset of the Inquiry, MI5 initially provided just six lines of text. It stated that ***, before 
referring to academic studies.43  This was noteworthy in terms of the way it was couched 
(***) and the reference to open source studies ***. The brevity was also, to us, again, 
40  The Chancellor of the Duchy of Lancaster delegates to the Minister for the Constitution as appropriate. 
41  DCMS Select Committee, Disinformation and ‘Fake News’, HC 1791, 18 February 2019. 
42  The DCMS Select Committee’s report Disinformation and ‘Fake News’ (HC 1791, 18 February 2019) 
surveys and comments on some of these studies. 
43 Written evidence – HMG, 3 April 2018. 

indicative of the extreme caution amongst the intelligence and security Agencies at the 
thought that they might have any role in relation to the UK’s democratic processes, and 
particularly one as contentious as the EU referendum. We repeat that this attitude is illogical; 
this is about the protection of the process and mechanism from hostile state interference, 
which should fall to our intelligence and security Agencies. 
(i) Failure to prepare 
41.  There has been credible open source commentary suggesting that Russia undertook 
influence campaigns in relation to the Scottish independence referendum in 2014.44 
However, at the time ***. It appears that *** what some commentators have described as 
potentially the first post-Soviet Russian interference in a Western democratic process. We 
note that – almost five years on – ***.45 
42.  It was only when Russia completed a ‘hack and leak’ operation against the 
Democratic National Committee in the US – with the stolen emails being made public a 
month after the EU referendum – that it appears that the Government belatedly realised the 
level of threat which Russia could pose in this area, given that the risk thresholds in the 
Kremlin had clearly shifted, describing the US ‘hack and leak’ as a “game changer”,46 and 
admitting that “prior to what we saw in the States, [Russian interference] wasn’t generally 
understood as a big threat to [electoral] processes”.47 
43.  It appears that the Intelligence Community did learn lessons from the US experience, 
and HMG recognised the Russian threat to the UK’s democratic processes and political 
discourse. In May 2017, the Joint Intelligence Committee (JIC) concluded that “***” and 
that “***”.48  Had the relevant parts of the Intelligence Community conducted a similar 
threat assessment prior to the referendum, it is inconceivable that they would not have 
reached the same conclusion as to Russian intent, which might then have led them to take 
action to protect the process. 
(ii) Narrow coverage 
44.  The written evidence provided to us appeared to suggest that HMG had not seen or 
sought evidence of successful interference in UK democratic processes or any activity that 
has had a material impact on an election, for example influencing results.49,50 ***. ***.51 
44  For example, it was widely reported shortly after the referendum that Russian election observers had 
suggested that there were irregularities in the conduct of the vote, and this position was widely pushed by 
Russian state media. We understand that HMG viewed this as being primarily aimed at discrediting the UK in 
the eyes of a domestic Russian audience. More recently, we note the study by Ben Nimmo – #ElectionWatch: 
Scottish Vote, Pro-Kremlin Trolls, 12 December 2017. 
45  Oral evidence – GCHQ, *** December 2018 ***. 
46  *** 
47  *** 
48  JIC Key Judgement, ***, 26 May 2017. 
49  *** (written evidence – HMG, 29 June 2018). 
50  We note that Arron Banks became the biggest donor in British political history when he gave £8m to the 
Leave.EU campaign. In October 2018, the Electoral Commission – which had been investigating the source 
of this donation – referred the case to the National Crime Agency, which investigated it ***. In September 
2019, the National Crime Agency announced that it had concluded the investigation, having found no evidence 
that any criminal offences had been committed under the Political Parties, Elections and Referendums Act 
2000 or company law by any of the individuals or organisations referred to it by the Electoral Commission. 
51  *** 

45.  This focus on *** indicates that open source material (for example, the studies of 
attempts to influence the referendum using RT and Sputnik, or social media campaigns 
referred to earlier) was not fully  taken  into account. Given that the Committee has 
previously been informed that open source material is now fully represented in the 
Government’s understanding of the threat picture, it was surprising to us that in this instance 
it was not. 
46.  Whilst it may be true that some issues highlighted in open source did not require the 
secret investigative capabilities of the intelligence and security Agencies or were at the 
periphery of their remits, the Agencies nonetheless have capabilities which allow them to 
‘stand on the shoulders’ of open source coverage: for example, GCHQ might attempt to 
look behind the suspicious social media accounts which open source analysis has identified 
to uncover their true operators (and even disrupt their use), or SIS might specifically task 
an agent to provide information on the extent and nature of any Russian influence 
campaigns.52 However, we have found *** which suggests that ***. ***. 
(iii) Lack of retrospective assessment 
47.  We have not been provided with any post-referendum assessment of Russian 
attempts at interference, ***.53  This situation is in stark contrast to the US handling of 
allegations of Russian interference in the 2016 presidential election, where an intelligence 
community assessment54 was produced within two months of the vote, with an unclassified 
summary being made public. Whilst the issues at stake in the EU referendum campaign are 
less clear-cut, it is nonetheless the Committee’s view that the UK Intelligence Community 
should produce an analogous assessment of potential Russian interference in the EU 
referendum and that an unclassified summary of it be published.55 
48.  ***. Even if the conclusion of any such assessment were that there was minimal 
interference, this would nonetheless represent a helpful reassurance to the public that the 
UK’s democratic processes had remained relatively safe. 
52  *** 
53  *** 
54  Office of the Director of National Intelligence, Assessing Russian Activities and Intentions in Recent US 
Elections, 6 January 2017. 
55  We note that the DCMS Select Committee has called on the Government to launch an independent 
investigation into foreign influence, disinformation, funding, voter manipulation and the sharing of data in 
relation to the Scottish independence referendum, the EU referendum and the 2017 General Election. If the 
Government were to take up this recommendation for a wider investigation, the assessment we recommend 
should take place could feed into it (DCMS Select Committee, Disinformation and ‘Fake News’, HC 1791, 
18 February 2019, recommendation 39)

Welcoming oligarchs with open arms 
49.  Whilst the Russian elite have developed ties with a number of countries in recent 
years, it would appear that the UK has been viewed as a particularly favourable destination 
for Russian oligarchs and their money. It is widely recognised that the key to London’s 
appeal was the exploitation of the UK’s investor visa scheme, introduced in 1994, followed 
by the promotion of a light and limited touch to regulation, with London’s strong capital 
and housing markets offering sound investment opportunities. The UK’s rule of law and 
judicial system were  also seen as a draw. The UK welcomed Russian money, and few 
questions – if any – were asked about the provenance of this considerable wealth. It appears 
that the UK Government at the time held the belief (more perhaps in hope than expectation) 
that developing links with major Russian companies would promote good governance by 
encouraging ethical and transparent practices, and the adoption of a law-based commercial 
50.  What is now clear is that it was in fact counter-productive, in that it offered ideal 
mechanisms by which illicit finance could be recycled through what has been referred to as 
the London ‘laundromat’. The money was also invested in extending patronage and building 
influence across a wide sphere of the British establishment – PR firms, charities, political 
interests, academia and cultural institutions were all willing beneficiaries of Russian money, 
contributing to a ‘reputation laundering’ process. In brief, Russian influence in the UK is 
‘the new normal’, and there are a lot of Russians with very close links to Putin who are well 
integrated into the UK business and social scene, and accepted because of their wealth. This 
level of integration – in ‘Londongrad’ in particular – means that any measures now being 
taken by the Government are not preventative but rather constitute damage limitation. 
51.  It is not just the oligarchs either: the arrival of Russian money resulted in a growth 
industry of enablers – individuals and organisations who manage and lobby for the Russian 
elite in the UK. Lawyers, accountants, estate agents and PR professionals have played a 
role, wittingly or unwittingly, in the extension of Russian influence which is often linked to 
promoting the nefarious interests of the Russian state. A  large private security industry has 
developed in the UK to service the needs of the Russian elite, in which British companies 
protect the oligarchs and their families, seek kompromat56 on competitors, and on occasion 
help launder money through offshore shell companies and fabricate ‘due diligence’ reports, 
while lawyers provide litigation support. William Browder told the Committee that: 
Russian state interests, working in conjunction with and through criminal private 
interests, set up a ‘buffer’ of Westerners who become de facto Russian state agents, 
many unwittingly, but others with a reason to know exactly what they are doing and 
for whom. As a result, UK actors have to deal with Russian criminal interests masked 
as state interests, and Russian state interests masked by their Western agents.57 
Trying to shut the stable door 
52.  The links of the Russian elite to the UK – especially where this involves business 
and investment – provide access to UK companies and political figures, and thereby a means 
56  Kompromat – compromising information collected for use in blackmailing, discrediting or manipulating 
someone, typically for political purposes. 
57 Written evidence – William Browder, 14 September 2018. 

for broad Russian influence in the UK. To a certain extent, this cannot be untangled and the 
priority now must be to mitigate the risk and ensure that, where hostile activity is uncovered, 
the tools exist to tackle it at source. 
53.  The extent to which Russian expatriates are using their access to UK businesses and 
politicians to exert influence in the UK is ***: it is widely recognised  that Russian 
intelligence and business are completely intertwined.  The Government must ***, take the 
necessary measures to counter the threat and challenge the impunity of Putin-linked elites. 
Legislation is a key step, and is addressed later in this Report. 
54.  Several members of the Russian elite who are closely linked to Putin are identified 
as being involved with charitable and/or political organisations in the UK, having donated 
to political parties, with a public profile which positions them to assist Russian influence 
operations. It is notable that a number of Members of the House of Lords have business 
interests linked to Russia, or work directly for major Russian companies linked to the 
Russian state – these relationships should be carefully scrutinised, given the potential for 
the Russian state to exploit them. It is important that the Code of Conduct for Members of 
the House of Lords, and the Register  of Lords’ interests, including financial interests, 
provide the necessary transparency and are enforced. In this respect, we note that the Code 
of Conduct for Members of Parliament requires that MPs register individual payments of 
more than £100 which they receive for any employment outside the House – this does not 
apply to the House of Lords, and consideration should be given to introducing such a 
requirement. A ‘Foreign Agents Registration Act’ (an issue which is addressed in the section 
on Legislation) would also be helpful in this respect.  
55.  The Government effort on the disruption of Russian illicit financial activity in the 
UK is led and co-ordinated  by the National Crime Agency (NCA)58  Its  work also 
encompasses the investigation of UK-based professional enablers in the financial and 
property sectors, with the aim of hardening the UK financial and property markets from the 
proceeds of crime, and challenging any perception that the UK is a safe haven for illicit 
funds. The extent to which this money has now been invested, and reinvested, calls into 
question the efficacy of the recently introduced Unexplained Wealth Orders when applied 
to the investigation of individuals with such long-established  –  and to all intents and 
purposes now apparently legitimate – financial interests in the UK. Whilst the Orders appear 
to provide the NCA with more clout and greater powers,  the reality is that it is highly 
probable that the oligarchy will have the financial means to ensure their lawyers – a key 
group of professional enablers – find ways to circumvent this legislation (we return to this 
issue later in the Report). By contrast, the NCA lacks the resources required in terms of 
financial investigators, technical experts and legal expertise – this must be rectified.59 
56.  The inherent tension between the Government’s prosperity agenda and the need to 
protect national security that has led to the current situation has been played out across 
Whitehall departments. However, the formation of the new Serious and Organised Crime 
(SOC) Group within the Home Office at the end of 2018 was a tangible acknowledgement 
of economic crime as a national security issue. The SOC Group has a wide-ranging remit – 
it is hoped that it will be provided with the necessary resources and will give sufficient 
58  The Committee is grateful to the NCA for providing evidence for this Inquiry. The Committee does not 
oversee the NCA; its work and operations usually fall outside the remit of the ISC. 
59  The Serious and Organised Crime Strategy, published on 1 November 2018, announced the establishment 
of a multi-agency National Assessment Centre (NAC) and the National Economic Crime Centre within the 

priority to disrupting the threat posed by illicit Russian financial activity. One key measure 
would be an overhaul of the Tier 1 (Investor) visa programme60 – there needs to be a more 
robust approach to the approval process for these visas. 
Russians at risk 
57.  Whilst the oligarchs and their money have been the most obviously visible part of 
the Russian diaspora, recent events have highlighted the number of Russians in the UK who 
are on the opposing side. Since Putin came to power in 1999, a number of critics of Putin 
and the Russian government have sought sanctuary in the UK, fearing politically motivated 
criminal charges and harassment.61 They are of interest to the Russian Intelligence Services 
(RIS), which may seek to target them in a number of ways: 
•  it is possible the RIS will seek to monitor some of these individuals using human 
sources (i.e. agents) and by technical means, for example by intercepting phone 
calls and hacking into their personal electronic devices; 
•  RIS collection of intelligence could also be used in support of ‘influence 
operations’, with the objective of degrading an individual’s ability to encourage 
international or domestic Russian political opposition to Putin and his government; 
•  the RIS may seek to identify or engineer opportunities to arrange an individual’s 
arrest and transfer to Russia to stand trial, or indeed meet a worse fate. 
58.  On 15 June 2017, BuzzFeed News published the results of its investigation into 14 
deaths in the UK of Russian business figures and British individuals linked to them.62 The 
attempted assassination of Sergei and Yulia Skripal in March 2018 prompted calls for the 
Government to investigate the allegations that had been made in the BuzzFeed report and, 
on 6 March 2018, the Chair of the Home Affairs Select Committee wrote to the Home 
Secretary calling for a review of the 14 deaths, given the “considerable concerning 
evidence” from BuzzFeed which raised “questions over the robustness of the police 
59.  The Committee has taken evidence on these matters. We have been told that ***. 
60.  We questioned whether the need to protect those at risk in the UK has been given 
sufficient priority. We were assured that all figures at risk – Russian or otherwise – receive 
protection according to the level of risk, through a police-led process ***.65 
61.  We welcomed this process, but questioned whether the Intelligence Community has 
a clear picture of how many Russians there are in the UK who are at risk – for example, 
would MI5 or any other relevant agency ***? This would appear to be an immediate and 
obvious way in to the issue, and the ***, so it would appear manageable. In response we 
were told that ***. 
60  A Tier 1 (Investor) visa allows the recipient to stay in the UK for three years and four months in exchange 
for a £2m investment in the UK
61  These include such high-profile figures as ***. 
62  ‘From Russia with Blood’, BuzzFeed News, 15 June 2017. 
63  Letter from the Chair of the Home Affairs Select Committee to the Home Secretary, 6 March 2018. 
64  *** 
65  Oral evidence – *** February 2019. 

62.  The events of 4 March 2018 showed that it is not only individuals who are openly 
critical of Putin who are at risk here in the UK. The Salisbury attack has highlighted the 
vulnerability of former Russian intelligence officers who have settled in the UK. This issue 
was investigated by the Committee as part of its Inquiry, and is addressed in the classified 
Annex to this Report. 

63.  It is clear that Russia currently poses a significant threat to the UK on a number of 
fronts – from espionage to interference in democratic processes, and to serious crime. The 
question is how that has happened – and what the Intelligence Community is now doing to 
tackle it. 
64.  In its Annual Report 2001–2002, the Committee raised a concern that, as resources 
were being transferred to counter-terrorism, coverage of other areas had become 
increasingly thin: 
These reductions are causing intelligence gaps to develop, which may mean that over 
time unacceptable risks will arise in terms of safeguarding national security and in 
the prevention and detection of serious organised crime. The Agencies must be given 
sufficient resources to enable them not only to fill the staff vacancies that have been 
created but also to expand sufficiently to ensure that they can meet the new demands 
now being placed on them.66 
The Government responded: 
The Government recognises that the increase in demand for intelligence to support 
the campaign against terrorism has meant that the Agencies, amongst others, have 
been obliged to review their priorities within their own budgets. This process has been 
carried out professionally and carefully, and the Government will continue to keep 
the situation under review. It is inevitable that if some areas of activity become 
relatively more important to the national interest, others become relatively less so and 
may have less resources devoted to them. All decisions about matching resources to 
tasks involve a degree of risk. Identifying, quantifying, managing, and where possible 
mitigating those risks is one of the basic responsibilities of the management of the 
Agencies. The Government is confident that the judgements taken so far have been the 
right ones, and that no unacceptable risks with or to national security have been, or 
will be taken. 67
65.  In its Annual Report 2002–2003, the Committee reported that it believed that the 
problem of intelligence collection gaps had worsened, concluding that: 
The Committee believes that, with the focus on current crises, the Agencies’ long-term 
capacity to provide warnings is being eroded. This situation needs to be addressed 
and managed by Ministers and the JIC [Joint Intelligence Committee]68 
In 2003–2004, the Committee again expressed concern: 
We remain concerned that, because of the necessary additional effort allocated to 
counter-terrorism by the Security Service, significant risks are inevitably being taken 
in the area of counter-espionage.69 
66  Intelligence and Security Committee of Parliament Annual Report 2001–2002, Cm 5542. 
67  As quoted in the Intelligence and Security Committee of Parliament Annual Report 2002–2003, Cm 5837. 
68  Intelligence and Security Committee of Parliament Annual Report 2002–2003, Cm 5837. 
69  Intelligence and Security Committee of Parliament Annual Report 2003–2004, Cm 6240. 

66.  MI5’s remit – as set out in the Security Service Act 1989 – is the “protection of 
national security and, in particular, its protection against threats from espionage, terrorism 
and sabotage, from the activities of agents of foreign powers and from actions intended to 
overthrow or undermine parliamentary democracy by political, industrial or violent 
means”.70 MI5 states its objectives in this area as being to “seek to find those trying to pass 
sensitive UK information and equipment to other countries and ensure they don’t succeed” 
and to “investigate and disrupt the actions of foreign intelligence officers where these are 
damaging to our country’s interests”.71 
67.  Twenty years ago, MI5 devoted around 20% of its effort to Hostile State Activity, 
which includes Russian activity alongside the hostile activity of other states, such as China 
and Iran.72 This allocation of effort declined, as the terrorist threat grew. By 2001/02, it had 
reduced to 16% and by 2003/04 to 10.7%. This fall continued until, by 2008/09, only 3% of 
effort was allocated by MI5 to all its work against Hostile State Activity (noting that 
reductions  in proportion of overall effort do not translate directly into changes in 
resource).73  It was not until 2013/14 that effort began to increase significantly, rising to 
14.5%74 – a level that MI5 says meant that slightly more staff were working on Russia than 
had been during the Cold War.75  The past two years have seen ***: currently, ***% is 
allocated to Hostile State Activity, approximately ***  which  is  dedicated to countering 
Russian Hostile State Activity.76 
68.  SIS is the UK’s foreign human intelligence (HUMINT) agency, with a “global covert 
capability77  focusing on intelligence gathering. Areas of intelligence coverage work that 
SIS undertakes in relation to Russia include cultivating agents who are in a position to pass 
on secret information, particularly in relation to the capabilities and intent of the Russian 
government, and its intelligence effects work includes ***. In 2001, SIS’s operational effort 
against Russia was ***%. This declined to ***% in 2007. It only began to increase 
significantly in *** and currently stands at approximately ***%.78 
69.  GCHQ is the UK’s signals intelligence (SIGINT) agency –  also focusing on 
intelligence gathering.79 GCHQ’s intelligence effects work primarily comprises Offensive 
Cyber.  Areas of intelligence coverage work that  GCHQ undertakes include: applying 
selectors to emails obtained by bulk interception; targeted interception of the phone calls of 
70  Section 1(2) of the Security Service Act 1989. 
72 Written evidence – MI5, 31 October 2018. 
73 Intelligence and Security Committee of Parliament Annual Reports: 2001–2002, Cm 5542; 2003–2004, Cm 
6240; 2008–2009, Cm 7807. 
74 Written evidence – MI5, 31 October 2018. 
75  Intelligence and Security Committee of Parliament Annual Report 2016–2017, HC 655. 
76 Written evidence – MI5, 12 March 2019; MI5’s overall resource has increased significantly over this period. 
*** allocation of effort on Hostile State Activity has ***, spending on Hostile State Activity has ***. This 
operational effort also benefits from the support of corporate and ‘enabling’ services across MI5 (which is not 
reflected in these figures). 
78 Written evidence – SIS, 17 December 2018. 
79  SIGINT is intelligence gathering through the interception of communications between people, and through 
the interception of other electronic signals. 

people of interest; intercepting material transmitted over military communications systems; 
and hacking into computer systems in order to obtain the information they contain. 
70.  At the height of the Cold War, 70% of GCHQ’s effort was focused on the Soviet 
bloc.80 By 2000, this had fallen to 16% and by 2006 effort was at a low point of just 4%. In 
2012, this had recovered to 10%, which stayed fairly constant until 2016 when a significant 
further increase began.81 Approximately ***% of GCHQ’s current operational effort is on 
Defence Intelligence 
71.  Defence Intelligence has wide-ranging responsibilities for intelligence collection and 
analysis, and a key role within Government in the preparation of All Source intelligence on 
Russia. It leads the UK’s work on geospatial intelligence (GEOINT) and measurement and 
signature intelligence (MASINT).83  It also holds a SIGINT role ***, and has a HUMINT 
unit which is primarily used to support military operations. Alongside GCHQ, it also has a 
major role in the UK’s Offensive Cyber capability. Defence Intelligence effort on Russia 
also underwent significant reduction in the early 2000s. Although Defence Intelligence has 
been unable to provide figures for its allocation of effort over the past 20 years, we have 
been told that in 2013 there were relatively few All Source analysts in the Russia/Eurasia 
team (in addition to Russia-focused analysts in other teams). Defence Intelligence has 
advised that currently *** of its All Source analysts spend more than 50% of their time on 
Russia and a further *** spend less than 50% of their time on Russia.84 
Did HMG take its eye off the ball? 
72.  Following the end of the Cold War, the West aspired to partner with Russia. The 
threat posed by Russia was considered to be diminished and the proportion of effort 
allocated to countering the threat decreased accordingly. As can be seen from the figures 
above, there was a marked drop in allocation of effort. The murder of Alexander Litvinenko 
in 2006 was perhaps the clearest indication that not only had reconciliation failed, but Russia 
was once again just as hostile towards the West, and towards the UK. However, by 2006, 
operational effort was being directed to the fight against international terrorism: in 2006/07, 
MI5 devoted 92% of its effort to counter-terrorism work,85 with SIS and GCHQ at 33%.86 
The remaining resource was thinly spread across a number of areas – Hostile State Activity 
being just one, and Russia being just one of the hostile states. This is understandable: the 
80  Oral evidence – GCHQ, *** December 2018. 
81 Written evidence – GCHQ, 8 March 2019. 
82 Written evidence – GCHQ, 14 December 2018. 
83 Geospatial intelligence (GEOINT) consists of collecting and analysing intelligence on geographical features 
and the human activities  that  occur in a geographical context. Measurement and signature intelligence 
(MASINT) uses technical means to detect and analyse the ‘signatures’ of targets, in order to locate, analyse 
and track them. 
84 This represents ***% of Defence Intelligence’s current analytical resource being focused on Russia (written 
evidence – Defence Intelligence, 6 March 2019). 
85 Written evidence – MI5, 31 October 2018. 
86  Written evidence – SIS, 17 December 2018; Intelligence and Security Committee of Parliament Annual 
Report 2007–2008 Cm 7542. Defence Intelligence told us that it seconded its analytical effort on counter-
terrorism to the Joint Terrorism Analysis Centre (JTAC) when it was established in 2003. This was estimated 
to be 20 posts by 2006/07 – just 1% of its then workforce (written evidence – Defence Intelligence, 21 March 

threat from international terrorism at that time – just a year after the 2005 terror attacks 
which claimed the lives of 52 people – had to be the primary focus. 
73.  If we consider the Russian threat to have been clearly indicated in 2006 with the 
murder of Alexander Litvinenko, and then take events such as the annexation of Crimea in 
2014 as firmly underlining Russian intent on the global stage, the question is whether the 
Intelligence Community should – and could – have reacted more quickly and increased 
operational effort on Russia. On figures alone, it could be said that they took their eye off 
the ball; nevertheless, the Heads of MI5, SIS, GCHQ and Defence Intelligence all sought to 
defend against this suggestion. MI5 was clear that there was an inevitable reprioritisation 
due to the terrorist threat: 
… back then it’s how can we possibly do enough to get ahead of this appalling 
terrorism problem which … back then was larger than we could see the edges of and 
one of the things we used to say about it, at exactly the time you’re talking about, was 
we haven’t yet found the edges of this problem.87 
Defence Intelligence viewed it similarly: 
So in terms of relative prioritisation, rather than losing focus … our coverage of 
Russia undoubtedly suffered as a consequence of that prioritisation, which was 
necessary for the conduct of military operations.88 
By comparison, SIS and GCHQ saw it as due to the longer lead time required for work on 
Russia. SIS said: 
I don’t think we did take our eye off the ball. I think the appetite for work against the 
Russian threat has sort of waxed and waned. ***.89 
And GCHQ agreed: 
A bit like [SIS’s] point, some of the kind of hardcore capabilities that were necessary 
to keep in the business we maintained and then, really, as the reviews and the 
discussion around what happened in Crimea really brought minds more to the fore 
again on Russia, that then led us to move in ramping up again.90 
74.  We fully recognise the very considerable pressures on the Agencies since 9/11, and 
that they have a finite amount of resource, which they must focus on operational priorities. 
Nevertheless, reacting to the here and now is inherently inefficient and – in our opinion – 
until recently,  the Government had badly underestimated the Russian threat and the 
response it required.91 
75.  Accepting the counter-terrorism pressures on the operational organisations, there is 
nevertheless a question over the approach taken by the policy departments. We have 
previously discussed the extent to which economic policy dictated the opening up of the UK 
to Russian investment. This indicates a failure of the security policy departments to engage 
with this issue – to the extent that the UK now faces a threat from Russia within its own 
borders. What appears to have been a somewhat laissez-faire policy approach is less easy 
to forgive than the response of the busy Agencies. We welcome the fact that this has now 
been recognised and appears to be changing. 
87  Oral evidence – MI5, *** December 2018. 
88  Oral evidence – Defence Intelligence, *** December 2018. 
89  Oral evidence – SIS, *** December 2018. 
90  Oral evidence – GCHQ, *** December 2018. 
91 We note that the Agencies ‘horizon scan’ and that this is a matter of prioritisation of resources. 

Future resourcing 
76.  The recent changes in resourcing to counter Russian Hostile State Activity are not 
(or not only) due to a continuing escalation of the threat – but appear to be an indicator of 
playing catch-up.  SIS and GCHQ planned to change their operational effort against Russia 
still further – to ***% and ***% respectively by 2020.92 MI5 is *** and seeking to *** on 
Hostile State Activity. All three organisations were clear that this was about relative 
priorities. For example, MI5 told us that: 
We quite frequently find ourselves quarter on quarter taking *** decisions about … 
how we will *** across these different subject areas and at the moment we have stuck 
with some of the resourcing that’s surged towards hostile state work after Salisbury, 
despite the fact that our CT [Counter-Terrorism]  investigations suspensions rate 
remains higher than we want it to be.93 
In this respect, it must be a matter for Ministers. The Home Secretary told us that, in his 
view, resourcing on Russia *** and that there “needs to be more resources in … countering 
the Hostile State Activity”.94 He did, however, caution that the threat is wider than Russia 
alone and the growth in Russia-focused resources cannot be at the expense of efforts on 
other escalating threats. The Foreign Secretary similarly recognised the importance of not 
ignoring other priorities: 
One of my concerns is that some of the short-term problems that Russia is causing us 
that we are having to address is actually crowding out thinking that we need to be 
doing on the longer-term changes to the international order, namely the rise of China. 
So I have been trying to make sure that we find time to actually look at what is 
changing in the world in its entirety.95 
77.  With pressures from International Counter-Terrorism work, the Chinese threat, Iran 
and the Democratic People’s Republic of Korea, we recognise that it is difficult to single 
out the Russian threat as deserving greater allocation of effort. It is therefore essential that 
the strategy is right – enabling smarter working and effective co-ordination. 
92 Written evidence – HMG, 3 April 2018. 
93  Oral evidence – MI5, *** November 2018. 
94  Oral evidence – Home Secretary, 31 January 2019. 
95  Oral evidence – Foreign Secretary, 7 February 2019. 


The cross-Whitehall Russia Strategy 
78.  In 2016, the National Security Council approved a cross-Whitehall Russia Strategy. 
The latest iteration of the Strategy – in March 2019 – has an overarching long-term ‘vision’ 
of “A Russia that chooses to co-operate, rather than challenge or confront”,96 ***. 
79.  The Strategy is ordered under five pillars – Protect, Constrain, Engage, Keep Open 
and Build.97 Responsibility for this implementation falls to the National Security Strategy 
Implementation Group for Russia, which comprises 14 departments and agencies. This 
Implementation Group is co-ordinated  by the HMG Russia Unit in the Foreign and 
Commonwealth Office (FCO), and chaired by the Senior Responsible Owner for 
implementing the Strategy (currently the FCO’s Director-General Consular and Security). 
All seven organisations that we oversee are represented in the Implementation Group. 
80.  It is apparent that the cross-Whitehall Russia Strategy has certain similarities – both 
in format and more fundamentally – to the CONTEST counter-terrorism strategy. However, 
we understand that no direct lessons have been drawn from CONTEST in drawing up and 
implementing the Strategy.  
81.  There also appear to be certain similarities between the struggle against terrorism 
and Hostile State Activity – particularly in terms of public awareness – and more could be 
done to leverage the Government’s experience on the former in relation to the latter. In 
particular, it is our view that, whilst MI5 already works with the police regional Counter-
Terrorism Units (which have responsibility for Hostile State Activity), there is scope for 
them to work more closely together in this area. 
Ministerial responsibility 
82.  The Home Secretary holds ministerial responsibility for MI5, the Foreign Secretary 
for SIS and GCHQ, and the Defence Secretary for Defence Intelligence. All three 
Secretaries of State have wide portfolios and busy diaries, and there will be natural limits to 
the extent to which they can devote time to Russia. However, it is clear that Russia is a high 
ministerial priority: the Home Secretary has informed us that he meets the Director-General 
of MI5 “at least once a week, sometimes more, and … in … *** … there has been some 
discussion around Russia”,98  and, when asked about how much he speaks to the Chief of 
SIS  and the Director of GCHQ about Russia,  the Foreign Secretary replied “***”,99 
explaining his concern that Russia-related problems – whilst serious – risk crowding out 
broader global issues. 
83.  Policy responsibility for Hostile State Activity sits in the National Security 
Secretariat in the Cabinet Office. This appears unusual: the Home Office might seem a more 
natural home for it, as it would allow the Office for Security and Counter-Terrorism’s 
(OSCT) experience on counter-terrorism matters to be brought to bear against the hostile 
state threat. We understand that Government’s view is that Hostile State Activity is a cross-
96 We note that the long-term vision of the previous iteration of the Russia Strategy was “a constrained Russia 
co-operating with the West, rather than challenging and confronting us” (the word ‘constrained’ has now been 
97  Beneath each pillar sits a number of cross-Government ‘campaigns’ which aim to implement the Strategy. 
98  Oral evidence – Home Secretary, 31 January 2019. 
99  Oral evidence – Foreign Secretary, 7 February 2019. 

cutting threat and therefore it makes sense for the Cabinet Office to hold responsibility; we 
nonetheless suggest that it is kept under review. 
The Fusion Doctrine and joint working 
84.  The Committee has heard a great deal over the past year about the Fusion Doctrine, 
which aims “to deploy security, economic and influence capabilities to protect, promote and 
project our national security, economic and influence goals”.100  In principle, this makes 
sense in response to a threat as broad as that posed by Russia. We note, however, that 
Russia’s own version of this ‘joined-up working’ approach is far more developed: given the 
amount of power centralised in the Kremlin, the lack of strong public institutions, the close 
connections between big business and the state, and – crucially – its operation outside the 
Rules Based International Order, Russia is easily able to combine its political, economic, 
military and intelligence power to achieve its objectives. 
85.  In relation to the Agencies and Defence Intelligence, given the difficulties in working 
against Russia (explored in the next section), it is particularly important that all sources – 
HUMINT, SIGINT, MASINT, GEOINT,101  open source and others –  are used to 
complement each other as much as possible, and that they are used across all aspects of the 
co-ordinated Russian threat (***). Given the combined nature of the Russian threat, it is 
essential that the Agencies’ and Defence Intelligence’s work on *** is not viewed separately 
from wider Russian foreign policy and influence efforts. In some cases, we have noted that 
it has not been clear ***: this must be addressed. It is essential that HMG takes a broader 
view of the full extent of the Russian threat as the cross-Whitehall Russia Strategy develops 
and the use of the Fusion Doctrine increases. 
The intelligence contributions to the Russia Strategy 
86.  The Intelligence Coverage and Effects (ICE) process is the method by which SIS and 
GCHQ are tasked by the Government.102  The ICE Plan for Russia requires *** coverage 
outcomes and *** effects outcomes, which are prioritised at five levels: ‘non-negotiable’, 
high, medium, low and ‘opportunity only’. The intention is to ensure that the Agencies’ 
outputs accord with the intelligence coverage and effects the National Security Council and 
its  ‘customer’ departments across Government need. On Russia, the ICE requirements 
represent SIS and GCHQ’s tasking in relation to the cross-Whitehall Russia Strategy. 
87.  In contrast to SIS and GCHQ, MI5 is self-tasking: it prioritises its work against 
threats to the UK based on its assessment of their severity. This is appropriate given the 
defensive focus of MI5’s role. We have been informed that MI5 does, however, align its 
work on Russia with that of SIS and GCHQ in an agreed tri-Agency approach.103 
88.  Defence Intelligence is tasked by a separate Ministry of Defence process. Given the 
differences between Defence Intelligence’s work and that of the Agencies – including the 
fact that, in its assessment function, it is a customer for SIS and GCHQ intelligence products 
100  HMG, National Security Capability Review, March 2018. 
101  Human intelligence (HUMINT), signals intelligence (SIGINT), measurement and signature intelligence 
(MASINT), geospatial intelligence (GEOINT). 
102 Intelligence coverage is the collection of information (or acquisition of information from allied intelligence 
services) by the Agencies and Defence Intelligence. Intelligence effects describe the Agencies’ and Defence 
Intelligence’s engagement in activities that have real-life outcomes. 
103  *** 

–  this may make sense. The Chief of Defence Intelligence recognised that “there is an 
absolute need for Defence Intelligence to be closely co-ordinated  and potentially 
synchronised with the activity that is going on in ICE” but caveated that “whether we go 
fully into the ICE process I think is a much harder question to deal with”.104 We recognise 
that it may not be appropriate for Defence Intelligence to be covered by ICE, but we were 
surprised to discover that Defence Intelligence is not included in the tri-Agency approach: 
Less talk, more action? 
89.  There appears to be a plethora of plans and strategies with direct relevance to the 
work on Russia by the organisations we oversee: the cross-Whitehall Russia Strategy, the 
ICE Plan requirements for Russia, the tri-Agency joint approach  for Russia, a separate 
tasking and prioritisation process for Defence Intelligence,  and the Fusion Doctrine 
overlaying them all. Whilst we appreciate that there may be good reasons for the existence 
of each of these documents, it has nonetheless taken some time to understand the purposes 
behind each one and how they interlink: this suggests that the overall strategy framework is 
not as simple as it might be. Whilst we do not advocate any immediate overhaul of this 
framework in relation to Russia (which could serve to worsen the situation by diverting 
resources away from the Intelligence Community’s core work in this area), we nonetheless 
recommend that, in future, the  Government ensures that the plans and priorities are as 
streamlined as possible. Time spent strategising is only useful if done efficiently, and 
without getting in the way of the work itself. 
Measuring performance 
90.  We asked the Agencies and Defence Intelligence to assess their current performance 
against the strategic objectives and plans in place in relation to the Russian threat. Defence 
Intelligence clearly explained that “we survey our customers of our product, on a scale that 
we set out from zero to nine, at the moment … the score that we have aggregated across all 
of our Russia work is ***”.105  However, the Agencies could not provide an equally clear 
assessment. It does not appear that they measure their performance in quite such a developed 
way: GCHQ and SIS informed us that their assessment of their performance against the ICE 
Plan was in a comparatively less granular format (which broadly assesses whether or not 
they had exceeded, met or not met each requirement) and SIS told us that “the question of 
performance management and metrication … this is a process which is in evolution”.106 The 
Agencies should measure their performance in greater detail – we accept that this is not an 
exact science, but they must seek a full picture of how successful their work on Russia is. 
91.  We have sought to establish for ourselves a picture of the quality of the Agencies’ 
current coverage of Russia. However, this has, to a certain extent, been hampered by the 
organisations we oversee  referring  frequently in oral evidence to the exemption (in the 
Justice and Security Act 2013) for information that  relates to ongoing operations. We 
remind the Government that the Justice and Security Act 2013 does not oblige it to withhold 
information relevant to ongoing operations but merely provides the option of doing so. The 
Agencies and departments are able to provide any information relating to an ongoing 
intelligence or security operation voluntarily. Whilst we would not expect to receive highly 
104  Oral evidence – Defence Intelligence, *** December 2018. 
105  Oral evidence – Defence Intelligence, *** January 2019. 
106  Oral evidence – SIS, *** December 2018. 

sensitive current operational material in most cases, it is disappointing that in relation to a 
subject of such public interest this option has been exercised quite so broadly.  

92.  As already noted, the Russian government is an accomplished adversary with well-
resourced and world-class offensive and defensive intelligence capabilities. The well-
publicised mistakes Russian operatives made in Salisbury, and later in trying to infiltrate 
the Organisation for the Prohibition of Chemical Weapons (OPCW), have led to public 
speculation about the competence of the Russian Intelligence Services (RIS), and the GRU 
in particular. Whilst these attacks demonstrate that the RIS are not infallible, it would be 
foolhardy to think that they are any less dangerous because of these mistakes. Indeed, the 
likelihood is that the RIS will learn from their errors, and become more difficult to detect 
and protect against as a result. 
A unique challenge 
93.  All witnesses agreed that Russia is one of the hardest intelligence challenges that 
there is. There are a number of reasons for this. While some are generic problems that are 
heightened by Russian ability to exploit them (for example, ***), others are unique to Russia 
(for example, ***). 
(i) Structure 
94.  The Russian decision-making apparatus is concentrated on Putin and a small group 
of trusted and secretive advisers (many of whom share Putin’s background in the RIS). The 
limited number of individuals who are ‘in the know’ makes decision-making hard to 
understand, compared with systems where power and influence are dispersed among a great 
number of political players. Moreover, the President can make swift decisions that even his 
inner circle are not aware of – further complicating any ability to understand or predict 
Russian government intent. 
95.  This centralised decision-making allows the Russian government to carry out 
decisions at speed. Putin’s inner circle appear to be willing and able to make and enact major 
decisions (for example, on the deployment of troops) within days, and they retain tight 
command and control over the whole government infrastructure – which can be put in the 
service of Russia’s foreign policy goals at a moment’s notice. It is difficult for the UK’s 
democratic and consensus-based structures to match this pace. Putin  appears to value 
surprise and the unexpected,  and has therefore consciously retained and cultivated this 
‘decision-advantage’ as a way of outmanoeuvring adversaries.  
96.  It is not clear to the Committee  whether  HMG and our allies have yet found an 
effective way to respond to the pace of Russian decision-making.  This  has severely 
undermined the West’s ability to respond effectively to Russian aggressions in the past – 
for example, the annexation of Crimea in 2014.107 By contrast, the pace of the response to 
the Salisbury attack was impressive. However, ***: a way must be found to maintain this 
momentum across Government.  
(ii) Technology and data 
97.  Advancements in technology and data analytics present a range of challenges for all 
of the organisations the Committee oversees. In relation to signals intelligence (SIGINT), 
107  This is, partly, a result of the inherent differences between Russian and Western political systems. 

increasing privacy protection –  including ubiquitous encryption –  presents particular 
problems for GCHQ, and in the case of Russia it faces a real SIGINT challenge with the use 
by the Russian government of ***. 
98.  In terms of human intelligence (HUMINT) operations, technological advancements 
that gather and analyse data on individuals have generally increased the difficulty ***. The 
expansion of smart city technology (such as CCTV, smart sensors and mobile device 
tracking), and the capability that this provides, has increased the ability of ***.108 ***. 
(iii) The risk of escalation 
99.  Covert activity against any state carries the potential for conflict, and action against 
a nuclear hostile state even more so given the risk of escalation into diplomatic, economic 
or even military conflict. The Agencies and Defence Intelligence must therefore be 
particularly discerning ***.  
100.  In the case of Russia, the potential for escalation is particularly potent: the Russian 
regime is paranoid about Western intelligence activities and “is not able to treat objectively” 
international condemnation of its actions.109 It views any such moves as Western efforts to 
encourage internal protest and regime change. The risk is compounded by limitations on 
UK engagement with the Russian government at official and political levels, making 
deciphering Russian leadership intent even more difficult.  
Rising to the challenge 
(i) Focus 
101.  Due to the difficulty of ***, the Intelligence Community have focused their effort 
on *** main strategic targets, which they assess will provide insight on the most important 
strategic topics, with intelligence on the lowest priorities collected on an ‘opportunity-only’ 
basis. These key targets are ***. 
102.  ***.110 
103.  SIS  told us that this means operating with “strategic patience”  in terms of both 
recruiting agents and increasing staff.111  Whilst there are a *** group of staff working on 
this issue, SIS was  clear that a sudden surge in numbers would not yield results more 
quickly.112 It is the difficulty of recruiting Russian agents with the right accesses, and the 
careful planning, tradecraft and operational security around any prospective agents – so as 
to ensure their safety and minimise any political risk to HMG – which means that it takes a 
relatively long time for intelligence efforts to produce results. 
108  Oral evidence – GCHQ, *** December 2018. 
109  Oral evidence – MI5, *** November 2018. 
110 Written evidence – 2018 ICE Plan requirements for Russia. 
111  Oral evidence – SIS, *** December 2018. 
112  Oral evidence – SIS, *** December 2018; we note that SIS *** and has a “series of protections” around 
the people who do go into the team. 

(ii) Using a range of capabilities 
104.  Russia is a particularly hard operating environment for other countries’ intelligence 
officers, so ***.113 ***.114 As a result, HUMINT opportunities need to be sought elsewhere. 
This may be ***.115 
105.  Due to the difficulties in finding and operating HUMINT sources on Russia, the 
Intelligence  Community rely  on  the  “bringing together of a range of intelligence 
disciplines” in order to get the best possible picture of the Russian threat.116 In relation to 
SIGINT, GCHQ has focused on not only deploying a broad range of capabilities against 
Russia, but in joining up with others to use their capabilities in tandem, allowing them to 
106.  Defence Intelligence brings to the table a range of specialised geospatial intelligence 
(GEOINT) and measurement and signature intelligence (MASINT) capabilities, which can 
be used to observe Russian targets at a distance, with a focus on military capabilities and 
organisations. Defence Intelligence has sought to *** “try to understand how they think and 
why they think”.117 Defence Intelligence is also involved in the expansion of HMG’s open 
source intelligence capabilities (i.e. the analysis of information that can be accessed freely 
on the internet, or bought through commercial providers) through the Defence Intelligence 
Open Source Hub. Analysis of open source information is being increasingly used by the 
Agencies and Defence Intelligence to enhance their overall situational awareness, and can 
be fused with a smaller proportion of secret intelligence to provide a richer picture. 
(iii) Real-world threat, real-world outcomes 
107.  The Committee was struck by the relatively small proportion of *** work that is 
carried out by the Agencies in relation to Russia, compared with the intelligence coverage 
of Russia that is undertaken. For example, SIS usually deploys only ***  of  its overall 
operational Russia effort in support of ***, whilst GCHQ uses approximately ***.118 
108.  We were told that, since the overall cross-Whitehall Russia Strategy aim, in relation 
to Russia, is to develop “a Russia that chooses to co-operate, rather than challenge or 
confront”, any work must be proportionate to this outcome – notably HMG does not deploy 
effects with the goal of effecting organisational collapse, in the way that they might be 
deployed against international terrorist groups, for example.119 However, of equal concern, 
it appears, is the need to tread carefully so as not to provoke unexpected escalation. As a 
result, the Agencies’ effects work primarily concentrates on ***; capability-building (the 
sharing of knowledge and capabilities with partners); and counter-intelligence work to 
disrupt *** operations. 
109.  We note that the focus on *** work increased significantly following the events in 
Salisbury as  HMG  ***  engaged in a substantive and concerted  diplomacy  effort  to  co-
ordinate a strong international response to the use of chemical weapons against civilians on 
UK soil.120  This raises the question of whether return now to a ‘normal’, relatively low, 
level of *** effort against Russia would undermine this, or whether it would now be more 
113  GCHQ and Defence Intelligence staff working on Russia are UK based. 
114  Oral evidence – SIS, *** December 2018. 
115  *** 
116  Oral evidence – Defence Intelligence, *** December 2018. 
117  Oral evidence – Defence Intelligence, *** December 2018. 
118  Oral evidence – SIS and GCHQ, *** January 2019. 
119  More information on this is included in the Strategy, Co-ordination and Tasking section of this Report. 
120 The international response to Salisbury is discussed in more detail in the International Partnerships section 
of this Report. 

appropriate for HMG to capitalise on its strengthened international relationships and push 
forward with greater emphasis on exposing Russian Hostile State Activity multilaterally; in 
our view it must be the latter. 

110.  Given the difficulties inherent in seeking to counter Russian Hostile State Activity, 
it is essential that the Intelligence Community have the legislative powers and tools they 
need. However, the Home Secretary was quite clear that “we don’t have all the powers 
111.  The current legislation enabling action against foreign spies is acknowledged to be 
weak. In particular, the Official Secrets Acts are out of date – crucially, it is not illegal to 
be a foreign agent in this country.122 The Director-General of MI5 told us that: 
… there are things that compellingly we must investigate, everybody would expect us 
to address, where there isn’t actually an obvious criminal offence because of the 
changing shape of the threat and that for me is fundamentally where this doesn’t make 
112.  In 2017, the Law Commission ran a consultation which considered options for 
updating the Official Secrets Acts and replacing them with a new ‘Espionage Act’. The 
outcome of the consultation is still awaited. In the meantime, the Prime Minister, in March 
2018, asked the Home Secretary to “consider whether there is a need for new counter-
espionage powers to clamp down on the full spectrum of hostile activities of foreign agents 
in our country”.124 
113.  In evidence to us, the Home Secretary accepted that the Official Secrets Acts were 
completely out of date”.125 The Director-General of MI5 echoed this, saying: 
The purpose of [a potential new Espionage Act] is to be able to tighten up on the 
powers that have become, you know, dusty and largely ineffective since the days of 
the Official Secrets Act, half of which was drafted for First World War days and was 
about sketches of naval dockyards, etc., and then there was a 1989 … addition to it, 
but we are left with something which makes it very hard these days to deal with some 
of the situations we are talking about today in the realm of the economic sphere, cyber, 
things that could be, you know, more to do with influence.126 
114.  One specific issue that a new Espionage Act might address is individuals acting on 
behalf of a foreign power and seeking to obfuscate this link. The US, in 1938, introduced 
the US Foreign Agents Registration Act (FARA), which requires anyone other than 
accredited diplomats – including both US and non-US citizens – who represents the interests 
of foreign powers in a “political or quasi-political capacity” to register with the Department 
of Justice, disclosing their relationship with the foreign government and information about 
related activities and finances.  Additionally, US legislation requires agents, other than 
diplomats, performing non-political activities under the control of foreign governments or 
foreign officials, to notify the Attorney General (registration under FARA serves as the 
121  Oral evidence – Home Secretary, 31 January 2019. 
122  There are four separate Acts: 1911, 1920, 1939 and 1989. 
123  Oral evidence – MI5, *** February 2019. 
124  Oral evidence – Home Secretary, 31 January 2019. 
125  Oral evidence – Home Secretary, 31 January 2019. 
126  Oral evidence – MI5, *** January 2019. 

requisite notification).127 Anyone who should have registered but who has not done so can 
be prosecuted and, in the case of non-US citizens, deported. 
115.  The UK has no equivalent legislation to FARA – which would clearly be valuable in 
countering Russian influence in the UK. The Director-General of MI5 explained that 
FARA-type legislative provisions would create: 
… the basis therefore of being able to pursue under criminal means somebody not 
declaring, thereby being undercover. So if somebody was a Russian illegal, or 
something like that, today it is not an offence in any sense to be a covert agent of the 
Russian Intelligence Services in the UK – just to be that, to be in covert contact, to be 
pursuing a brief –  unless you acquire damaging secrets and give them to your 
116.  We note that new powers to stop, question, search or detain any person entering the 
UK gained Royal Assent in February 2019; it is not necessary for there to be suspicion of 
engagement in hostile activity in order to use these powers.129 This is a good first step, but 
more than a year on from the Prime Minister’s commission there is still no sign of broader 
legislation being brought forward. The Home Secretary explained: 
It is, by definition, a complex area. The Law Commission has been doing work in this 
area as well, quite rightly independently and they will be reporting back and I think 
it makes sense to take into account what they have got to say as well before we rush 
out some legislative proposal.130 
117.  We recognise the need to get legislation right. Nevertheless, it is very clear that the 
Official Secrets Act regime is not fit for purpose and the longer this goes unrectified, the 
longer the Intelligence Community’s hands are tied. It is essential that there is a clear 
commitment to bring forward new legislation to replace it (and a timetable within which it 
will be introduced) that can be used by MI5 to defend the UK against agents of a hostile 
foreign power such as Russia. 
Tackling crime 
118.  In terms of tackling the criminal activities of Russian expatriates and those who 
enable such activities, Unexplained Wealth Orders came into force in January 2018 through 
the Criminal Finances Act 2017.131 These require an individual with unexplained wealth in 
assets over £50,000 to provide information as to the legitimacy of these assets. Failure to 
respond or comply with the order may lead to a presumption that the assets are recoverable 
property in any subsequent civil recovery proceedings before the High Court. 
119.  The National Crime Agency (NCA) can obtain an Unexplained Wealth Order in 
relation to anyone who is either a Politically Exposed Person132 from outside the European 
127  Title 18 of the United States Code (Crimes and Criminal Procedure), paragraph 951. 
128  Oral evidence – MI5, *** January 2019. 
129  The provisions in the Counter-Terrorism and Border Security Act 2019 are closely modelled on the 
‘Schedule 7 port stop’ power under the Terrorism Act 2000. 
130  Oral evidence – Home Secretary, 31 January 2019. 
131  Contained in the Proceeds of Crime Act 2002, as amended by the Criminal Finances Act 2017. 
132  A Politically Exposed Person (PEP) is a term used in financial regulation to denote an individual who has 
been entrusted with a prominent public function. In the UK, this includes any foreign person who has held at 
any time in the preceding year a prominent public function outside the UK in a state or international institution: 
ambassadors; high-ranking military officers; Members of Parliament; members of the boards of central banks 
and members of supreme courts. PEP status also extends to relatives and close associates. 

Economic Area (EEA), someone involved in serious crime, or an individual or entity 
connected to such people. The Security Minister told the Committee that Unexplained 
Wealth Orders were acting as a deterrent: 
We know from both intelligence and open source that people are approaching 
financial advisers about how to get their money out of Britain as a result of these 
Unexplained Wealth Orders, and I think you will see them being used more going 
However, the Director-General of the NCA cautioned that: 
… unexplained wealth does have to be unexplained and, unfortunately … Russians 
have been investing for a long period of time … you can track back and you can see 
how they will make a case in court that their wealth is not unexplained, it is very 
clearly explained.134 
As a result, it appears that Unexplained Wealth Orders may not be that useful in relation to 
the Russian elite. Moreover, there are practical issues around their use, as the  NCA 
We are, bluntly, concerned about the impact on our budget, because these are wealthy 
people with access to the best lawyers and the case that we have had a finding on … 
has been through every bit of court in the land, and I’ve got a very good legal team 
based within the National Crime Agency but they had a lot of resource dedicated out 
of my relatively small resource envelope on that work.135 
120.  There appear to be similar concerns in relation to sanctions. The NCA told us that 
sanctions have “a powerful impact” on members of the Russian elite and their professional 
enablers, and “provide a significant primary disruption when imposed, and also open up a 
range of effective secondary disruptions through sanctions evasion offences”.136 However, 
the NCA also underlined that there are several ways in which the Sanctions and Anti-Money 
Laundering Act 2018 is too restrictive. The NCA outlined changes that it would wish to see 
to the legislation: 
•  including serious and organised crime as grounds for introducing sanctions;137 and 
•  providing for Closed Material Proceedings to protect sensitive intelligence in the 
granting of, and any appeal against, sanctions (the Special Immigration Appeals 
Commission procedures offer a useful model for this). 
We note that the Foreign Secretary stated that he is “quite enthusiastic about sanctions 
against individuals because we are all quite sceptical that sanctions against countries have 
133  Oral evidence – Security Minister, 31 January 2019. 
134  Oral evidence – NCA, 24 January 2019. 
135  Oral evidence – NCA, 24 January 2019. 
136 Written evidence – NCA, 6 November 2018. 
137 While the current sanctions regime does not encompass serious crime, it does allow for gross human rights 
violation as a reason for imposing sanctions on a person or entity. These provisions in the Sanctions and Anti-
Money Laundering Act 2018 were introduced following the attack in Salisbury. The Proceeds of Crime Act 
2002 was also amended by the Criminal Finances Act 2017 (this provision coming into force in January 2018) 
to expand the definition of ‘unlawful conduct’ to include gross human rights abuse (such that proceeds of 
crime, including gross human rights abuses, may be confiscated). These provisions are sometimes referred to 
as the UK’s ‘Magnitsky’ legislation: the so-called US ‘Magnitsky Act’ was passed in 2012 in order to punish 
Russian officials responsible for the death of Russian tax accountant Sergei Magnitsky in a Moscow prison in 
2009. This has provisions allowing the US government to act globally to freeze the assets of individual human 
rights offenders, and to ban them from entering the US. Since then a number of other countries, including 
Canada and the Baltic states, have implemented analogous legislation. 

a huge effect and they often hurt the very people that you are trying to help”.138 We agree 
and strongly support the NCA’s suggested amendments to the legislation. 
121.  The one remaining area raised with us as requiring action is in relation to the 
Computer Misuse Act 1990. The NCA explained: 
The Computer Misuse Act … is very outdated legislation. It was designed for a time 
when we all didn’t carry six phones and computers and let alone have criminals who 
do the same.139 
The Computer Misuse Act should be updated to reflect modern use of personal electronic 
Protecting democracy 
122.  The Digital, Culture, Media and Sport (DCMS) Select Committee has already asked 
the Government “whether current legislation to protect the electoral process from malign 
interference is sufficient. Legislation should be in line with the latest technological 
developmentsWe note that physical interference in the UK’s democratic processes is less 
likely given the use of a paper-based system –  however, we support the DCMS Select 
Committee’s calls for the Electoral Commission to be given power to “stop someone acting 
illegally in a campaign if they live outside the UK”.140 
123.  Separately, there is the question of influence over our democratic processes. 
Questions have been raised over whether electoral law is sufficiently up to date, given “the 
move from physical billboards to online, micro-targeted political campaigning141 We note 
– and, again, agree with the DCMS Select Committee – that “the UK is clearly vulnerable 
to covert digital influence campaigns”.142  In this respect,  we have already questioned 
whether the Electoral Commission has sufficient powers to ensure the security of 
democratic processes where hostile state threats are involved; if it is to tackle foreign 
interference, then it must be given the necessary legislative powers. 
124.  We also emphasise the need to ensure that the focus is not solely on national events 
and bodies. It is important to include local authorities ***.143 We were encouraged that this 
issue seems to have been recognised and that action is being taken.  
138  Oral evidence – Foreign Secretary, 7 February 2019. 
139  Oral evidence – NCA, 24 January 2019. 
140  DCMS Select Committee, Disinformation and ‘Fake News’, HC 1791, 18 February 2019. 
141  DCMS Select Committee, Disinformation and ‘Fake News’, HC 1791, 18 February 2019. 
142  DCMS Select Committee, Disinformation and ‘Fake News’, HC 1791, 18 February 2019. 
143  Oral evidence – GCHQ, *** February 2019. 

Working with others 
125.  The Intelligence Community must equip themselves to tackle the Russian threat, but 
we must also look beyond the UK itself. The Kremlin has shown a willingness and ability 
to operate globally to undermine the West, seeking out division and intimidating those who 
appear isolated from the international community. The West is strongest when acting in 
coalition, and therefore the Agencies and Defence Intelligence have a role to play in 
encouraging their international partners to draw together. 
126.  In responding to the Russian threat, the UK’s long-standing partnership with the US 
is important. It is clear that this partnership provides valuable capabilities that *** to the 
UK, and avoids the duplication of coverage through effective burden-sharing. However, 
there remains a question as to whether ***. This is important given the relative priority of 
work on Russia among the Five Eyes partnership. 
127.  The Agencies and Defence Intelligence are increasingly working with *** on the 
Russian threat. Their perspectives are particularly useful: whilst UK and Western resources 
were diverted towards the threat from international terrorism in the early 2000s, ***. As 
well as providing a wealth of *** intelligence on Russia, they also share the UK’s approach 
to the Russian threat, and have been willing to stand alongside the UK in taking an 
increasingly assertive approach to Russian activities. 
128.  Others do not share the UK’s concerns about Russia – or even if they do they are not 
willing to take such an assertive approach towards Russia’s malign activities. Whilst there 
appear to be increasing signs that others in Europe are taking the threat from Russia more 
seriously ***  there has clearly been less success in translating this into building public 
support for the UK’s diplomatic approach to attribution and condemnation of Russia’s cyber 
activities. In particular, we note that France does not appear to have publicly condemned 
Russian cyber activities, and it has been widely reported that other European governments, 
such as Austria and Italy, have appeared publicly to move closer to the Kremlin in the last 
few years.144  We also note reporting that Israel *** has welcomed Russian oligarchs and 
their investment, and has thus far been unwilling to challenge the Kremlin openly.145 
129.  NATO remains at the heart of strategic thought: the Kremlin considers that any 
further enlargement of NATO would constitute a breach of the 1997 NATO–Russia 
Founding Act, and an unacceptable encroachment into its perceived ‘sphere of influence’. 
Diminishing the strength of NATO is therefore a key aim of the Kremlin, as is undermining 
the credibility of Article V of the 1949 North Atlantic Treaty,146 and “delivering NATO and 
non-NATO deterrence” therefore forms a key part of the 2019 cross-Whitehall  Russia 
130.  We are encouraged to note that Defence Intelligence shares its intelligence 
assessments with NATO, which we were told aim to try “to ensure as common an 
understanding of the nature of the Russian threat and situation that we face”.  Defence 
Intelligence highlighted several “really important part[s] of how we feed into the NATO 
144  ‘Rise of far-right in Italy and Austria gives Putin some friends in the west’, The Guardian, 7 June 2018. 
145  ‘Russian oligarchs in Israel: Welcome to the Promised Land’, The Economist, 17 September 2015. 
146  Article V of the 1949 North Atlantic Treaty concerns the principle of ‘collective self-defence’, and states 
that an armed attack against one or more NATO Members will be considered an attack against them all, and 
that all NATO Members will act to repel the attack against the affected Member State(s). 

system”, including “working very closely with NATO colleagues, putting assessments into 
NATO,  [and]  working very closely with the NATO Intelligence Fusion Cell at RAF 
Helping others to help us 
131.  However, some partners with whom the UK might wish to work closely do not have 
the requisite intelligence capacity. ***. 
132.  In terms of its ‘near abroad’, Russia clearly intends keeping these countries within 
its ‘sphere of influence’, and conducts cyber activity and pursues economic policy to that 
end in ***. HMG initiatives *** are therefore essential. However, we note that this is not a 
short-term project: continuing investment and a long-term strategy are required *** against 
Russian influence. 
The international response to Salisbury 
133.  Following the GRU attack in Salisbury, the UK’s goal was to respond quickly, and 
–  understanding that Russia is not overly concerned about individual reprisal  –  to 
‘internationalise’ any action against Russia by building as broad a coalition as possible.148 
The  UK Government (***)  embarked on a  diplomacy effort to  provide allies with the 
evidence related to the attack, and to persuade them to join the UK in taking action in the 
form of expulsions and strengthened sanctions. 
134.  As mentioned previously, the resulting expulsion of 153 Russian intelligence officers 
and diplomats from 29  countries and NATO was an unprecedented international 
response.149  Whilst  the fact that chemical weapons were used –  in clear breach of 
international law and attracting the opprobrium of the international community –  was 
undoubtedly a factor in persuading countries to join forces with the UK, the quick and co-
ordinated response from *** HMG more widely, which provided evidence and reassurance 
to partners, made it easier for them to join in the public condemnation.  
135.  This diplomatic response, and the subsequent exposure of the responsible GRU 
agents, sent a strong message to Russia that such actions would not be tolerated, and 
provides a platform for the future. We were told that: 
[Salisbury]  has changed the dynamic … [and]  there is a growing sense amongst 
countries who feel threatened by Russia that there is an opportunity both through 
intelligence and security cooperation and at a diplomatic level to deliver real-world 
effects against Russia and that feels quite different. That feels like a very positive 
outcome from what was a crisis.150 
We recognise the amount of effort that  went  into achieving this and we commend all 
involved for their hard work. 
147  Oral evidence – Defence Intelligence, *** January 2019. 
148  *** 
149  It presents a stark comparison with HMG’s slow and isolated response to Russian aggression after the 
murder of Alexander Litvinenko in 2006 (despite the use of a radioactive substance in that case). 
150  Oral  evidence  –  SIS,  ***  December 2018.  Defence Intelligence also  observed that the impact of the 
Salisbury attack on the NATO intelligence community had “been significant in terms of bolstering 
individuals”, noting that *** (oral evidence – Defence Intelligence, *** February 2019). 

Maintaining momentum 
136.  Salisbury must not be allowed to become the high water mark in international unity 
over the Russia threat: coherent and sustained strategy is needed in order to build on this 
success, and to make sure these lessons are internalised for similar events, be they targeted 
towards the UK or its allies. It is clear that restraining Russian activities in the future will 
rely on making sure that the price the Russians pay for such interference is sufficiently high. 
The Intelligence  Community must ensure that private collaboration supports and 
complements continued public exposure of Russian activities, and the building of a broad 
international coalition that is willing to act quickly and decisively against Russian 
Is Russia seeking alliances? 
137.  By contrast to the West, Russia has traditionally been suspicious of building 
significant international partnerships. However, we note that in recent years it has been 
proactive in seeking ‘alliances of convenience’ across the world. This has included 
deepened defence and security co-operation with China, as a useful partner against the US 
(going so far as to conduct joint military exercises), increased influence in South America, 
and  substantive engagement in several African countries, including widespread trade 
138.  Russia has also sought to expand its influence in the Middle East. Despite agreement 
that Russia’s exploitation of the power vacuum in Syria was “one of the biggest setbacks152 
for UK foreign policy in 2018, we still do not consider that the UK has a clear approach to 
this issue. Russia views its intervention in support of the Assad regime as a success, and it 
is clear that its presence in Syria presents the West with difficulty in supporting peace in the 
region. Russia’s increased links with Iran, and trade initiatives with a range of countries in 
the Gulf area, complicate the situation further. If HMG is to contribute to peace and security 
in the Middle East, the Intelligence Community must ***, and the UK must have a clear 
strategy as to how this should be tackled. 
151 In September 2018, Russia held its ‘VOSTOK 2018’ military exercises jointly with Chinese and Mongolian 
152  Oral evidence – Foreign Secretary, 7 February 2019. 


Russian disengagement 
139.  As we have already noted, following the end of the Cold War and dissolution of the 
USSR,  there was a concerted effort by the West to engage Russia as a potential future 
partner in the Rules Based International Order. Following the election of Putin as President 
in 2000, the Russian government has increasingly shown itself instead to be actively hostile 
towards the UK and the West, and fundamentally unwilling to adhere to international laws 
and norms. 
140.  The Russian government is looking for engagement on its terms alone: paying lip-
service to notions of better relations with the UK and seeking more economic co-operation, 
whilst flouting UK sovereignty and –  in the Skripal attack –  the most essential of 
international principles around the prohibition of chemical weapons. 
The purpose of communication 
141.  The question is how the UK responds, and in this it is important to differentiate 
between public ‘messaging’, and ‘back channels’ of communication which are essential to 
enabling de-escalation in times of crisis. 
142.  Following a break in relations in 2007 after the assassination of Alexander 
Litvinenko, communication channels with Russia were re-opened in 2013 to allow for the 
exchange of information regarding the terrorist threat to the Sochi Olympics.153 These were 
subsequently closed in 2014 after the Games, but re-opened in 2016 ahead of the Euro 2016 
tournament and kept open in the run-up to the 2018 Football World Cup, to ensure the 
security of Russian citizens visiting the UK and UK citizens visiting Russia respectively. 
*** more proactive engagement, or relationship-building, has been frozen recently, as has 
planned ministerial engagement. 
143.  Having limited channels of communication with the Russian government can be 
beneficial.  The ability to have direct conversations enables an understanding of the 
intentions of both sides in times of crisis – ***. Having such channels in place can therefore 
reduce  the risk of miscommunication and escalation of hostilities. It can also provide 
opportunities to de-conflict military activities in areas where both the UK and Russia have 
active military presences. 
Sending the right message 
144.  It is nevertheless striking that two out of the five ‘pillars’154 of the cross-Whitehall 
Russia Strategy are still focused on proactive engagement and relationship-building with 
Russia, beyond essential communication.155  Whilst it is possible that an improved 
relationship between Russia and the UK may one day reduce the threat to the UK, it is 
unrealistic to think that that might happen under the current Russian leadership. It would 
have to be dependent on Russia ceasing its acts of aggression towards the UK, such as the 
use of chemical weapons on UK soil. The UK, as a Western democracy, cannot allow Russia 
to flout the Rules Based International Order without there being commensurate 
consequences. Any public move towards a more allied relationship with Russia at present 
153  *** 
154 We note, however, that these two pillars only make up a very small part of the overall action. 
155  The cross-Whitehall Russia Strategy seeks engagement with Russian civil society as well as the Russian 

would severely undermine the strength of the international response to Salisbury, and the 
UK’s leadership and credibility within this movement. 

The Rt Hon. Jeremy Hunt MP – then Foreign Secretary 
The Rt Hon. Sajid Javid MP – then Home Secretary 
The Rt Hon. Ben Wallace MP – then Security Minister 
Ms Madeleine Alessandri CMG – then Deputy National Security Adviser 
Sir Charles Farr CMG OBE – formerly Chair, Joint Intelligence Committee 
Other officials 
Lt Gen. Jim Hockenhull OBE – Chief of Defence Intelligence 
Other officials 
Sir Philip Barton KCMG OBE – then Director-General Consular and Security, FCO, and 
cross-Government Senior Responsible Owner for Russia 
Other officials 
Mr Jeremy Fleming – Director, GCHQ 
Other officials 
Ms Lynne Owens CBE QPM – Director-General, NCA 
Other officials 
Mr Tom Hurd OBE – Director-General, OSCT 
Other officials 

Sir Alex Younger KCMG – Chief, SIS 
Other officials 
Sir Andrew Parker KCB – then Director-General, Security Service 
Other officials 
Expert external witnesses 
Professor Anne Applebaum – Institute of Global Affairs 
Mr William Browder – Head of the Global Magnitsky Justice Movement 
Mr Christopher Donnelly CMG TD – Head of the Institute for Statecraft 
Mr  Edward Lucas –  Writer and consultant specialising in European and transatlantic 
Mr Christopher Steele – Director, Orbis Business Intelligence Ltd 





Document Outline